青岛农业大学经济与管理学院教授李明权在《日本学刊》2018年第1期发表《安倍政府的农业改革评析——基于TPP框架的视角》（全文约2万字）。

文章认为，日本在TPP中承诺的农产品开放幅度较以往签署的EPA大幅提高，即使是五大敏感农产品，也以增加配额或降低关税等形式做出了开放的姿态。面对即将来临的严峻的国际农产品贸易环境，TPP谈判开始后安倍政府即着手推进革除积弊的农业改革，达成协议后又出台《农业竞争力强化方案》等措施，进一步加大了改革力度。这些改革措施涉及面极广，主要以农地、农民收入、农协等三项内容为主轴展开。安倍政府借助TPP的倒逼机制改变固有僵化制度的努力值得肯定，但是改革能否使日本农业焕然一新还有待进一步观察。

经过五年多的谈判，包括日本在内的12个成员国于2015年10月达成协议，并于2016年2月正式签署了TPP。2017年1月上台的美国特朗普政府宣布退出TPP，致使TPP前景不够明朗。2017年11月，在越南举行亚太经合组织（APEC）会议期间，除美国外的原TPP 11 个成员国的部长发布联合声明，11国将继续推进新版TPP即“跨太平洋伙伴关系全面进步协定”，排除美国的“TPP 11”模式存续的概率较高，而且新版TPP将依然保留原版TPP中超过95%的内容。即使新版TPP“胎死腹中”，日本也还会继续推进中日韩自由贸易协定（FTA）、“区域全面经济伙伴关系协定”（RCEP）等区域经济一体化进程，届时衡量日本农产品开放幅度的标尺将很可能是其在TPP中承诺的减让结果。

对日本农业而言，TPP是把双刃剑。一方面，TPP可能对日本农业带来前所未有的冲击；另一方面，TPP也可能为日本推行彻底的农业改革创造良好的外部环境。日本参加TPP谈判以来，安倍政府陆续出台了一系列农业改革措施，制定和修订了多部法律，试图大刀阔斧地革除积弊以创造适应TPP的大环境。

（一）TPP框架下的日本农产品开放

日本在TPP中承诺的农产品关税减让模式，堪称目前为止世界上最繁杂的模式。其按大类可以分为立即取消关税、分N年取消关税、降低关税但不取消、季节关税（不同季节采用不同的关税取消模式）、配额（TRQ）、国别减让（对不同国家采取不同减让方式，以下称“歧视性减让”）等15种模式，按小类则可以分为64种之多。日本之所以煞费苦心地设计各种关税减让模式，其目的不外乎尽量使TPP对其农业的影响降至最小。

日本在TPP中承诺的减让幅度，较日本以往签署的任何“经济伙伴关系协定”（EPA）要高出许多。在已有的EPA中，日本对其要“坚守”的农产品均采取了例外处理或再谈判模式，不在自由化进程计划中的产品所占比重高达45%以上。但在TPP中，日本承诺将针对接近86%的农产品立即或一定期限内取消关税，其余的产品虽然不取消关税，但也承诺或降低关税（5%）或增加配额（9%），换言之，没有一种农产品被作为例外处理。

安倍政府为兼顾开放与保护，对敏感农产品的开放主要采取了两种方式。一是维持现有保护机制（如国营贸易制度或糖价调整制度）和配额外关税的基础上提供配额。大米、麦子及脱脂奶粉等产品都将维持国营贸易制度，但对部分国家或全部成员国提供非国营贸易方式的TPP/TRQ。比如，就大米而言，对美国和澳大利亚新设定了SBS方式的TPP/TRQ，就小麦而言，对美国、澳大利亚、加拿大设置了TPP/TRQ，至于大麦和脱脂奶粉等奶制品，则将TPP/TRQ分配给了所有TPP成员国。甜味资源作物将维持现有糖价调整制度，但围绕一般淀粉对所有成员国设定了TPP/TRQ，至于玉米淀粉和马铃薯淀粉等则只对特定国家设定了TPP/TRQ。二是长期内逐步降低关税但不取消。比如，牛肉关税只降低（由现在的385%到第16年后降至9%）但不取消，至于猪肉，在维持现行的差额关税制度和分歧点价格的基础上，第十年以后取消从价税但从量税只降低不取消。

（二）TPP对日本农业的影响

如此幅度的农产品开放承诺将对日本农业产生多大的影响？对此，日本政府及各派学者之间的见解存在较大差异。

日本政府认为，虽然TPP中农产品关税取消率高达80%以上，但因对敏感产品都设置了保护或缓冲措施，所以TPP对日本农业不会产生重大影响。日本政府估计，TPP生效后，日本农业年产值将减少1300亿—2100亿日元，粮食自给率将降至39%。这一评估结果与2010年11月所做的估算大相径庭。

农业界相关人士的观点与日本政府较为乐观的估计完全不同。比如，农林中金综合研究所的清水彻朗就认为，TPP对日本农业影响甚大。在TPP框架下，农产品的进口必然增加，将导致农产品价格下降、国内农业产值缩小、农户生产欲望减退，也会加剧食品市场上的竞争和食品企业向海外扩展。与这种“TPP威胁论”截然相反，佳能全球战略研究所的山下一仁认为，除了部分奶制品外，TPP对日本农业完全没有影响。

综上，关于TPP对日本农业的潜在影响，日本政府和各派学者是“仁者见仁，智者见智”，但日本农业将面临前所未有的严峻局面这一事实是无可争议的。毕竟日本承诺的农产品开放幅度较以往签署的EPA大幅提高，即使是五大敏感农产品，虽然有所保留，但还是以增加配额或降低关税等形式做出了开放的姿态。如何消除农户的不安情绪、改造弱质农业，成为安倍政府面临的重大挑战。

（三）安倍政府应对TPP的权宜之计——《农林水产业TPP对策》

为消除日本农业从业者对TPP冲击的忧虑，稳定农业经营，提高农业竞争力，2015年11月安倍政府公布了《农林水产业TPP对策》（简称“TPP对策”）。该文件在前言中写道：“TPP达成协议意味着日本农业登上了一个崭新的舞台，我们应开辟一个农政新时代。”

具体而言，“TPP对策”由两方面的内容构成，即“守”的对策与“攻”的对策。所谓“守”的对策，是指围绕五大敏感农产品提出的补救措施。对于大米，日本政府设想的前述应对之策是由政府购买相当于新增进口数量的国产大米作为储备粮，以此抵消以TPP/TRQ方式进口大米所产生的影响。至于其他四类敏感产品，日本政府希望通过加强已有相关扶持政策的方式稳定国内生产和从业者的收入。“攻”的对策，是指支持农户提高农业生产效率的措施。具体包括：培育农业继承人、促进生产现场的革新、扩充对整个畜产系统的扶持费用、开拓高品质农产品的出口渠道、强化与消费者的联系等。以上“攻”的对策所需经费在2015年度补充预算案中确定为3122亿日元，2016年度补充预算案中又确定了3453亿日元，并已开始付诸实施。

但是，“TPP对策”公布后立刻引来了各方的指责之声。清水彻朗认为，“TPP对策”中的“守”的对策还很不充分，不足以消除农民的不安。本间正义、堀千珠等认为，“TPP对策”缺乏长远的目标和计划，对日本农业内在的根源性弊端避而不谈，仅提出了隔靴搔痒式的对策，根本无助于日本农业竞争力的提高。山下一仁更是直言不讳，认为“TPP对策”对妨碍日本农业发展的“三恶人”不敢动刀，不配谈什么“农政新时代”。在野党则抨击“TPP对策”其实与“乌拉圭回合谈判对策”一样，不过是自民党为赢得2016年参议院选举而推行的“善心行政”。

的确，“TPP对策”虽然高举“农政新时代”的大旗，但其内容只停留在提供（或提高）财政补贴、低息贷款及扩充受惠对象范畴等措施，令人大失所望。但是，由此即判断安倍政府没有勇气对农业顽疾进行改革是不恰当的。实际上早在2013 年5月（日本表明将参与TPP谈判后两个月），安倍政府就已设置了“创造农林水产业（地区）活力本部”，将农业改革定位为经济增长战略的核心，开始推进雷厉风行的农业改革。上述的“TPP对策”或许只是安倍政府为安抚农民不安情绪而提出的带有救火性质的权宜之计，但是该对策结尾部分列举的12条“有待探讨的事项”看似轻描淡写却蕴含着十足的威慑力，透射出安倍政府将一如既往地把农业改革进行下去的决心。

（四）安倍政府深化农业改革的举措

2016年11月，安倍政府发表了《农业竞争力强化方案》（简称“强化方案”），提出13项农业改革内容，其中七项内容已在2017年国会审议通过，或制定或修订了相关法律，2018年6月前将全面付诸实施。2017年6月，安倍政府又公布了《经济财政运营与改革的基本方针》、《未来投资战略2017》及《规制改革实施计划》（简称“政府三计划”），强调“根据‘强化方案’扎实推进农业改革”的同时，还决定了两项农业改革的新方针。2017年6月29日。至此，安倍政府推进农业改革的政策轮廓基本明晰。

    1.农地政策的改革

    二战后，日本实行农地改革，确立了自耕农体制。但当时农地改革的制度设计没有考虑到每户农地要集中成片的因素，导致了日本以小规模且零散经营为特征的农业经营方式。进入20世纪60年代以后，随着农村劳动力的不断转移，日本开始积极推动农业规模化经营，逐渐放宽农地流转限制的同时，大力推行“农地保有合理化”工程（1970—2013）和“农地集约利用”工程（2009年至今）等促进农地流转工程。但是，农地零碎分散格局使得几十年来的农地流转进展很缓慢。

    随着TPP谈判的深入展开，安倍政府认识到必须下大力气推进规模经营进而提高农业竞争力的必要性。于是，日本政府在2013年末设立了农地中间管理机构（2013年12月众议院通过了《农地中间管理机构法》），试图通过该平台把需要流转的分散农地从农户手里集中起来，经整理后以集中连片的形式租赁给骨干农户。TPP达成协议后，安倍政府为进一步提高农地中间管理机构的工作效率，在“强化方案”中提出了修改《土地改良法》的建议。新的《土地改良法》于2017年5月公布。新法规定，农地中间管理机构租借的农地，由政府全额出资进行整备，既不需要农地所有者负担费用，也不需要经过农地所有者的同意。安倍政府希望通过该措施，使农地中间管理机构所推进的农地改良及农地集中成片的工作加速，进而扩大农地承租者对规模经营土地的需求。

    以上措施主要以不断增加的弃耕地为标的，“政府三计划”则就无主农地(约占全国农地的20%)的有效利用提出了新方案。新方案规定：对于所有者不明的农地，由农地中间管理机构作为农地使用权的主体，推进农地的有效利用，促进土地的集约化管理。该方案经讨论后将提交2018年例行国会进行审议。

    2.农民收入政策的改革

    大米生产是日本农业的传统支柱，稻农在全体农业从业者中占绝大多数，因此大米政策与农民收入息息相关。20 世纪70年代起，日本政府在大米供大于求的局面严重的背景下，为了在减少财政负担的同时维持高米价，实施了大米生产调整政策。这种完全违背市场机制的生产政策令低效率高成本的小规模兼业经营农户长期存续下来，不仅严重阻碍了日本改善农业结构的进程，同时也令日本大米的价格竞争力荡然无存。

    TPP谈判促使安倍政府对大米生产调整政策进行彻底改革。2013年11月，政府公布了2018 年将完全废除已执行50多年的大米生产调整政策的方针，相关的米价变动补贴与大米直接支付补贴制度也将于2014 年和2018 年废除。为缓解废除大米生产调整政策所带来的冲击，安倍政府同时出台了鼓励农户转向饲料用大米及小麦等作物生产的政策。该政策以单位面积产量为标准支付补贴，已从2014年起付诸实施。该政策的推出有利于疏导农户扎堆种植主食用大米，避免大米价格暴跌，但也遭到了一些质疑。“强化方案”未对该饲料用大米生产补贴制度是否持续做出明确的规定。

    为抵御农业面临的新风险，建立维持农业稳定经营的安全网，“强化方案”引入了收入保险制度，新的《农业灾害补偿法》将于2018年4月起实施。原来的《农业灾害补偿法》的承保对象只限于因自然灾害导致部分农产品产量减少的情况，而收入保险制度将承保对象范围扩充为所有农产品，把因各种原因导致农民收入减少的情况都囊括进去，确保农民的收入达到近五年平均收入的80%左右。

    如果不改变日本农业的高成本体制，增加日本农民收入就是一句空话。据农林水产省估算，大米销售价格中生产成本（肥料、农药、机械等）占比38%，流通成本（运输保管及手续费、批发零售等流通环节成本等）占比32%，合计共占70%。为降低不合理的成本，“强化方案”提出了重新审视生产资料（饲料、机械、肥料等）的价格形成机制、整顿流通与加工行业的建议。

    2017年8月，囊括这些改革措施在内的《农业竞争力强化支援法》开始正式实施。该法规定，为解决农业生产资料价格过高、农产品流通效率过低等问题，政府将以提供税制优惠、低息贷款、半官方基金注资等扶持措施吸引更多企业参与目前处于垄断状态的涉农行业，敦促数量众多的批发商及农资生产商进行重组；政府将每五年实施一次农资价格与农产品流通情况调查，并根据调查结果采取修改法案等必要措施，避免改革出现倒退。

    3.农协政策的改革

    二战后，日本农业协同组合（“农协”）在维护农民的利益、提高农民生活水平等方面做出过积极的贡献。但在其发展过程中，逐渐淡化了“为农民服务”的宗旨，演变成逐利的垄断组织，而且为确保自身影响力始终对农业结构改革百般阻挠。如何削弱日本农协强大的影响力成了安倍政府农业改革的重中之重。2015 年8 月，日本参议院通过了新《农业协同组合法》（简称新《农协法》），这是60年来首次对《农协法》进行重大修改。新《农协法》的核心亮点表现在两个方面。首先，削减了全国农业协同组合中央会（“JA全中”）的权力，增强了地方农协的独立性。其次，推进全国农业协同组合联合会（“JA全农”）向股份制公司转化。这意味着，随着新《农协法》的实施，“JA全农”原有的联合采购及联合销售功能将受到严格限制，“JA全农”在农产品销售及生产生活资料购买方面所具有的垄断地位将大打折扣。

    可见，在TPP达成协议之前，安倍政府对农协的改革就已迈出了实质性步伐。而协议达成以后，安倍政府进一步加快了对农协的改革。“强化方案”要求“JA全农”精简既有的大而全的采购部门，同时要求“JA全农”的销售方式从委托销售转为买断销售，以期促进农产品流通的合理化；“JA全农”还要每年提交全面的自我改进计划，政府将严密监督改革进展。随后制定的《农业竞争力强化支援法》虽未点名“JA全农”，但从内容来看是敦促“JA全农”减少农药、肥料等批发产品的品种，完善向农民提供的信息，实现交易条件的透明化。“强化方案”还就鲜奶流通改革提出了建议，据此修改的新《畜产经营安定法》将于2018年4月起正式实施。此举名义上是以促进原奶流通的多样化为目的，实质上却剑指农协的既得利益。

    从上述分析可以看出，安倍政府“与TPP共舞”的决心已明确，其农业改革的框架及措施也逐渐清晰。安倍政府在TPP中大幅提高农产品开放程度，并以此为外压，大刀阔斧地推行革除积弊的农业改革。安倍政府这种敢于融入国际贸易大环境中的决心和借助TPP的倒逼机制改变固有僵化制度的努力值得肯定，也必将对日本农业产生深远而积极的影响。但安倍政府能否开辟一个“农政新时代”还有待观察，毕竟改革面临的变数较多，安倍政府的农业改革任重而道远。

    （中国社会科学院日本研究所《日本学刊》特稿，仅代表作者个人观点。如需转载，请注明作者姓名及出处。）