山东大学国际问题研究院助理研究员李国辉、高梓菁在《日本学刊》2022年第5期发表《日本的难民接收制度：变迁、特征及作用》（全文约1.6万字）。

李国辉认为，20世纪70年代中期，在国际社会尤其是美国的压力下，日本出于政治考量接纳了部分印支难民。以此为契机，80年代日本加入了《关于难民地位的公约》和《关于难民地位的议定书》，建立了条约难民认定制度，以接收条约难民。针对海外难民营的难民，2008年日本决定引入第三国定居制度。日本难民接收制度在构建、发展过程中，在国际层面表现出明显的外生型特征；在国家层面，其决定及实施方式是自上而下的，目的具有一定的功利性；在社会层面，日本社会对难民的态度呈现出分化的特点，且日本政府难以利用现行难民制度解决劳动力不足等社会问题。日本难民接收制度虽备受批判，但在一定程度上推动了日本外交的展开和国家形象的构建，也为其国家行为提供了制度性解释依据。

自俄乌冲突爆发以来，乌克兰难民不断涌出，难民问题引发广泛关注。与以往谨慎应对国际难民问题的做法不同，俄乌冲突一周后，日本首相岸田文雄便高调表示，将接收来自乌克兰的“避难民”。日本政府在乌克兰难民问题上所采取的罕见的开放性操作，迅速引起了国际社会的热议。不容忽视的一个问题是，日本在接收难民上存在制度性障碍，按照现行难民接收制度，日本无法向乌克兰难民直接发放难民签证。赴日的乌克兰人不是以“难民”的身份，而是通过“短期签证”和“特定活动签证”等资格入境日本的。

日本现行的难民接收制度包括条约难民认定制度和第三国定居制度。这两者之间缺乏综合政策的统合，但另一方面又有一定的灵活性。条约难民认定制度下，日本政府除按照标准化的难民认定程序外，还可以基于人道主义考虑，接收一定数量的难民。该项制度设计使日本可以根据国际局势、双边关系等各种实际需要来灵活调整所要接收的难民。第三国定居制度是依据内阁会议决定的，并没有伴随日本现行难民法制的更改，一般由相关省厅负责实施，这反而增加了该项制度的弹性。

（一）变迁历程：印支难民涌现·制度性变革

在日难民大致可分为印支难民、条约难民、第三国定居难民三类。20世纪70年代中后期，印支难民危机爆发后，日本接纳并逐步安置了部分逃往日本的印支难民，开启了接收难民的历史进程。因此，可以说日本的难民接收制度发端于印支难民的到来。日本对印支难民的接收从1975年一直持续到2005年，共计有11319名印支难民被允许在日本定居。

以接收印支难民为契机，1981年日本加入了《关于难民地位的公约》（简称“难民公约”），次年又加入了《关于难民地位的议定书》（简称“议定书”）。随后，日本建立了条约难民认定制度，以此制度接收的难民即“条约难民”。在日的条约难民是由日本政府依据本国的难民认定制度选定的。该制度以在日难民申请者为对象，也就是说，难民申请者若要申请日本的条约难民身份，首先必须以某种方式入境日本，之后方可按照条约难民认定制度来申请。

2008年日本政府决定引入第三国定居制度，以第三国定居的方式接纳滞留在海外难民营的难民。第三国定居难民被重新安置后，将享有获得庇护、长期或永久居住等各项权利。2010年，日本政府开始实施第三国定居制度。此后日本多次扩大第三国定居难民接收范围，接收频率也由原先的每年一次改为每年两次。

（二）国际层面：外生型的制度源起·外部性的内化

日本接收印支难民可以说是外部影响下的权宜之策，而非基于人道主义主张、重视难民权利而做出的决定，其构建源起呈现出明显的外生型特征。印支难民危机爆发后，美国向日本政府施压，不仅要求其安置已到达日本的印支难民，而且要接收仍滞留在东南亚难民营中的印支难民。来自美国的压力极大影响了日本的印支难民政策。此外，日本对印支难民的接收还受到当时国际舆论的裹挟。在印支难民问题上，日本若与其他西方国家统一步调将十分有利于其“人道开国”，提升日本自身的国际化。

在日本难民接收制度发展及完善过程中，外部因素始终发挥着不可忽视的影响力。日本在美国的动员下，加入了“难民公约”和“议定书”，并逐步建立了条约难民认定制度。而日本导入第三国定居制度则与联合国难民署的在日积极推动有关。

（三）国家层面：自上而下·功利性较强

日本现行难民接收制度的决策及实施主要取决于内阁府、中央级的各省厅及其外围团体，呈现出自上而下的特点。以条约难民认定制度为例，难民认定主要由法务省负责，法务大臣掌握着条约难民认定的生杀大权，而法务省出入国在留管理厅及地方出入国在留管理机构的行政人员在难民认定过程中也有很大的自由裁量权。第三国定居制度则是通过日本内阁会议决定的，其具体实施也是由日本内阁官房、法务省、外务省、总务省、厚生劳动省等相关中央省厅组成的难民对策联络会议负责。

难民接收制度是日本推行难民外交的后盾，不免带有较强的功利性色彩。日本加入“难民公约”，愿意致力于国际人道主义合作，这与日本谋求成为政治大国的意图不谋而合。此外，日本意欲通过接收第三国定居难民，增加在国际人道合作方面的贡献，以此提高国际形象，实现成为联合国安理会常任理事国的夙愿。日本还打算通过向亚洲其他国家传授其独特的经验，在难民问题上起到领头羊的牵引作用。

（四）社会层面：态度分化·暗藏矛盾

日本难民接收制度的构建与社会舆论和民间反应有着重要关系。日本国民对于印支难民持相对宽容的态度，对日本政府在印支难民问题上的国家行为也给予了相当程度的肯定。但在近些年的舆论调查中，对接收难民持否定态度的日本民众显著增多。虽然当前主流民意不支持日本大规模地接收难民，但消极的社会舆论中也不乏积极推动难民接收制度发展、致力于维护难民利益的各类力量。

在少子化和老龄化日益严重的背景下，日本政府试图在可控的范围内利用难民来补足劳动力，但在放宽制度限制和大规模接收难民方面又极其谨慎，呈现出一定的矛盾性。日本在2010年曾调整条约难民认定制度，允许难民申请者就业。但此项规定出台后，迅速导致了难民申请人数激增，伴随而来的还有难民审查量的增加和难民审查周期的长期化。由此，日本政府最终废弃了难民申请者可以就业的规定。如何平衡劳动力欠缺和真正给难民提供保护也是第三国定居制度面临的矛盾点。该制度在认定难民时附加了“有适应日本社会的能力，有一定的工作能力”等条件。这就意味着难民营中患有疾病或残疾等更需要国际保护的人，极有可能在难民选定中被遗漏。

（五）外交作用：拓展外交·构建形象·抵御批判

第一，有利于日本开展“联合国外交”。自加入联合国以来，日本一直将“联合国中心主义”作为其外交原则。20世纪70年代，日本响应联合国难民署要求，应允印支船民在日本临时滞留。其后，日本加入国际难民条约，构筑条约难民认定制度，也是日本积极向联合国靠拢的例证。冷战后，联合国在人道支援方面的领导及调整作用愈发重要。围绕国际难民问题，日本政府一方面向联合国难民署提供资金支援，另一方面在接纳难民领域选择响应联合国号召，引入第三国定居制度，展现出积极配合联合国呼吁的倾向。

第二，有利于日本国家形象的构筑。20世纪80年代日本选择加入“难民公约”，就是意欲在难民问题上发挥更大的作用，从而成为负责任的“政治大国”。冷战后，日本逐步将“人的安全保障”作为其外交政策的支柱之一，更强调人道外交的作用。参与国际难民治理，包括接收国际难民，就是日本推行人道外交的路径之一。日本所参与的难民治理一直被日本政府宣扬，称其是日本对国际社会的巨大贡献和对国际责任的重大分担。

第三，成为日本抵御外部批判的挡箭牌。一个国家基于怎样的基准、接收哪些难民申请者、提供怎样的支援等所谓的“难民接收”体制，是该国国家主权优先裁量的领域。也就是说，实施难民接收制度属于主权行为，其他国家或国际机构均无权擅自要求一国轻易改变难民接收制度，更不可能用统一的接收标准直接强加于某个国家。在主权原则下，日本的难民接收制度可以助其抵御部分外部批判，为其国家行为提供制度性解释依据。

当前难民形势持续恶化，相互矛盾的政治性与人道性使难民治理更加艰难。日本作为一个非移民国家，在难民接收制度设计上有一定的封闭性。现行难民接收制度下，日本难以向乌克兰难民直接发放难民签证。尽管日本政府称正在探讨创设针对冲突地区避难民的“准难民”制度，但俄乌冲突能否真正成为日本开放其难民接收制度的转折点，日本根据外交和现实需要又将如何处理难民问题，仍需进一步观察和探讨。

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