陈友骏、王星澳：日本外资管理制度的演变及新动向

陈友骏和王星澳认为，日本政府修改对内直接投资（简称“外资”)管理制度主要出于三大战略考量，即：防止重要技术外泄、维持本国科技领先地位，加强综合安全保障能力、应对全球不确定性挑战，顺应自由化改革要求、吸引外国资本投资。受日本外资管理政策收紧的影响，中国对日投资将呈现短期严重受阻、长期曲折发展的总体态势，涉及重点领域的对日投资或将受到日本政府更为严苛的管制。 

（一）战后日本外资管理制度的沿革

在二战后经济发展过程中，日本既受到来自欧美发达资本主义国家“投资自由化”的种种压力，也存在吸引外资以发展本国经济的需求。但是，在利用外资的过程中，为了维护本国经济命脉的独立自主，日本政府一直高度重视管理外资。

日本管理外资的基本法律依据是《外汇法》，为了把握日本外资管理制度发展的历史脉络，有必要对《外汇法》的变迁进行系统性梳理。从1949年《外汇法》出台到2019年《外汇法》修正案通过，日本的外资管理制度经历了多次修改，呈现出“紧—松—紧”的发展态势。根据这一管理制度在不同时期的特点，可以将二战后至2016年的70余年大致划分为严格管控外汇外资时期（1945—1959年）、推进资本自由化时期（1960—1998年）以及重新确立外资管理制度时期（1999—2016年）等三个历史阶段。2017年后日本外资管理制度进入新的发展阶段。

第一阶段，严格管控外汇外资时期。二战后，日本社会百废待兴，亟须充分利用宝贵的外部资源恢复社会生产、振兴国民经济。然而，这一时期的日本对外信用不足，偿还能力也有所欠缺，所以政府试图通过严格管控外汇及外资来高效利用宝贵的外部资源。

第二阶段，推进资本自由化时期。20世纪60年代至20世纪末，日本逐步提升本国的资本自由化程度。随着日本经济重振，一些具有竞争力的日本企业的对外扩张需求增强；而且，欧美发达资本主义国家对日本政府不断施加压力，要求其放松对外国投资的管控。在这样的背景下，日本政府开始推进本国的资本自由化进程。

第三阶段，重新确立外资管理制度时期。在日本完成资本自由化转型后，非传统安全问题的发展迫使日本政府重新考虑对外资的管控问题。2004年起，日本重新开始强化对关键行业引进外资的管控；不过，受国际经济形势等因素的影响，2008年后日本放缓了收紧外资管理政策的步伐。

（二）日本外资管理制度的新动向

当前日本的外资管理制度由“法令—政令—省令”三级体系构成。《外汇法》是该制度的法律核心，对日本管控外资的基本内容进行了规定。基于《外汇法》的原则和精神，日本政府还制定了《关于对内直接投资的政令》，以内阁政令的形式对日本外资管理制度做出了详尽的规定。财务省等部门则基于《外汇法》及“直投政令”，制定了《关于对内直接投资的命令》，以省令（相关部门条令）的形式更加具体地规定了日本外资管理制度的细则。

2014年以后，随着外国对日直接投资再次迅速增加，日本政府重新开始加强对外资的管控。从2017年和2019年日本对《外汇法》的两次修改及对其他相关法律法规的修订来看，尽管日本政府出台的部分政策放松了对部分领域外资的管控，但日本外资管理制度所涉及重点行业的范围不断扩大，而且对相关重点行业领域的外资管理政策也在收紧。日本的外资管理制度呈现出审查对象范围扩大化、外资管理精细化以及管理制度全面化、完备化的整体发展趋势。

（三）日本修改外资管理制度的主要动因

对日直接投资存量的迅速增加引发了日本政府的担忧，加上国内国际形势的变化，日本政府重新开始收紧外资管理政策。

第一，防止重要技术外泄，维持科技领先地位。

其一，日本国内科技发展面临创新不足、守成困难的窘境。近年来，在经济低迷和少子老龄化的双重冲击下，日本的科技发展受到严重限制。一方面，日本高校等科研机构面临科研能力大幅弱化的难题；另一方面，日本企业的既有技术也面临遭受外资收购的风险。其二，日本面临技术及人才竞争压力。日本在科技领域的世界领先地位承受更加严重的竞争压力，主要体现在论文及专利优势的下降等方面。与此同时，日本也面临人才竞争压力。一方面，日本经济持续低迷，中、美等国对日本人才的吸引力呈上升趋势；另一方面，日本在一些领域的人才竞争中处于相对劣势，导致日本政府的发展战略受到严重制约。其三，日本政府选择加强技术管控，以应对科技领域的“内忧外患”。面对科技领域严峻的国内外形势，日本政府试图通过建立更加严格的技术管理体制来维持本国的科技优势地位。

第二，加强综合安全保障能力，应对全球不确定性挑战。2013年《国家安全保障战略》出台后，日本政府愈发重视提升日本在经济、军事、网络、公共卫生等领域的综合安全保障能力。加强对外资的管理是日本政府强化综合安全保障能力、应对全球不确定性挑战的重要举措。

第三，顺应自由化改革要求，吸引“安全的”外国对日直接投资。尽管日本外资审查政策呈现不断收紧的基本态势，但2019年《外汇法》修正案也引进了“事先申报免除制度”，放松了对部分外资的审查。这似乎与日本近期收紧外资审查政策的态势不符，但仔细分析不难发现，这一政策有着明显的“国别歧视”，其放松审查的对象主要是欧美发达经济体金融机构施行的投资。日本政府之所以要“大费周折”地制定这一制度，是因为日本需要提升本国对外国资本的吸引力、顺应《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）抑或《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）等区域自贸安排的自由化改革要求。TPP/CPTPP的一大重要原则是缔约方之间的“投资自由化”，日本之所以新设“事先申报免除制度”，就是为了迎合TPP/CPTPP的投资自由化条款，使国内法规与协议规定的“投资自由化”原则保持一致。实际上，2016年日本就曾计划“对标”TPP，修改国内的著作权法与专利法等法律。

此外，尽管中国加入CPTPP对日本而言具有突出的正面经济效应，但岸田政府仍不惜炒作“价值观”和台湾问题以反对中国加入CPTPP。由此也不难看出日本政府外资管理制度的“对华歧视性”，即日本政府欢迎“安全的”外国资本对日投资，但中国资本不在此列。日本之所以高度警惕中国资本对日投资，某种意义上是因为中国的产业结构升级使得中日之间的经济矛盾凸显，但更重要的是，日本希望配合美国的对华“贸易战”，同欧美保持对华“立场一致”，从而巩固发达经济体的对华技术优势。

综上所述，二战后日本的外资管理制度经历了三个历史发展时期，目前已进入严格、精细、全面加强对内投资监管的新阶段。日本外资管理制度的此轮大幅变动反映了日本政府防止关键技术外泄、增强综合安保能力、吸引“安全的”外国对日投资等战略考量。受此影响，中国对日直接投资在短期内将受到较严重的影响，但这仅仅是中日经贸关系发展中的一股“逆流”，无法阻止中日投资关系日趋紧密的“大势”。相较而言，日本试图利用经济安保议题联合西方阵营构建技术同盟、产业链同盟、价值观同盟共同“制衡”中国的战略意图值得高度关注与深入研究。

（中国社会科学院日本研究所《日本学刊》特稿，仅代表作者个人观点。如需转载，请注明作者姓名及出处。）