北京大学政府管理学院副教授白智立、同学院博士研究生刘丛丛、日本国土交通省职员桥本绘美在《日本学刊》2021年第2期发表《关西广域联合：地方分权改革视域中的日本跨域治理实践》（全文约1.5万字）。

随着社会的发展，公共事务的治理日益呈现出整体性、复杂性和多样性的特征。在治理对象特征使治理主体能力水平不断面临更多挑战的客观要求，以及公众对于公共服务不断提出更高期待的主观需求共同作用下，跨区域的协同治理成为现代国家行政改革的重要内容之一。

党的十八大以来，中国也将实现区域协调发展摆在重要位置，相继提出京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展以及黄河流域生态保护和高质量发展国家战略。关西广域联合是“通过柔性机制整合资源、形成组织合力，共同应对复杂、跨界、多变的区域治理难题”的日本广域行政跨域治理模式下，在中央和都道府县层面探索施行的最具代表性的范例。其跨域治理的经验对中国的区域协同治理或有重要参考和借鉴意义。

    一、广域联合的制度特征

广域联合的制度实践与日本对地方分权的探索存在重合。广域联合制度是日本为了推进适应新时代发展变化的广域行政，同时作为地方分权变革创新而制度化的跨域协同治理方式，具有以下制度特征：

第一，作为复合型机制，广域联合能够灵活应对跨域的公共行政需求。相比于其他跨域治理制度，广域联合不仅能够处理各地方政府间相同的公共事务，还可以处理只存在于部分参与成员地区的公共事务，即参与成员间非共同的公共事务。

第二，广域联合试图建构推进跨域行政协调的有效机制。广域联合通过制定广域计划，实现对被认为适合跨域或广域处理的政策领域和公共事务的共同或一体化治理。广域联合既是广域计划的制定主体，又是实施主体，被认为是更具政策性、灵活性和机动性的广域行政机关。

第三，广域联合通过促进地方拥有更多事权，从而推进日本的地方分权改革。广域联合不仅能够从加入其中的地方政府获得事权让渡，而且还能直接从中央政府或其他未加入其中的都道府县手中获得与其相关公共事务的事权让渡。

第四，广域联合努力建构更为民主的协同治理体制和机制。广域联合不仅同一般地方政府一样设有公众直接参政的直接请求制度，而且其域内的居民还具有修改广域联合规约的要求权以及选举广域联合的行政首长和议员的选举权。这样，广域联合的运行和管理就被置于公众的民主监督之下。

    二、关西广域联合及其建立

关西广域联合是日本首个在跨府县层面实施广域联合制度的跨域协同治理联合体。成立于2010年12月1日的关西广域联合，至今形成覆盖两府六县四政令市和两个连携县的基本格局。其中，两府为京都府和大阪府；六县为滋贺县、兵库县、和歌山县、鸟取县、德岛县和奈良县；四政令市为京都市、大阪市、堺市和神户市；两个连携县为福井县和三重县。关西广域联合的面积约占日本总面积的9%，人口约占日本总人口的17%，国内生产总值（GDP）约占日本全国总量的16%。关西广域联合可以说是根据《地方自治法》第二百八十四条成立的拥有议会和行政委员会的日本最大的“地方公共团体”。

关西广域联合的建立，经过了“成员团体协商、规约制定—成员团体决议—许可申请—许可发布—广域联合成立”等程序。在筹备阶段，关西广域联合的筹备机构几经更迭，围绕（1）中央与地方的职能分工方式，（2）地方税、地方财政的改革方向，（3）广域自治组织的体制机制等问题展开商讨。到建立阶段，筹建机构分权改革推进本部先后召开六次本部会议，在参与成员间达成共识，推动关西广域联合最终建立。

关西广域联合下设广域联合议会、广域联合委员会、广域联合协议会、选举管理委员会、监查委员会、公平委员会、信息公开审查会、个人信息保护审议会、事务局等机构和部门，向上能够直接从中央政府手中接受事权让渡，向下能够整合各参与成员和地区资源，推动关西地区的协同治理和共同发展。

    三、关西广域联合跨域治理实践的经验

关西广域联合是日本首个从跨府县层面将广域联合制度付诸实践且已经取得一定成效的跨域治理范例。虽然广域联合制度的功用还未在关西广域联合中完全发挥，但其跨域协同治理的经验仍然可供参考。

1.在渐进变革中，构建“不断成长的广域联合”

关西广域联合从提议、研究、讨论到建章历时七年，呈现出渐进式的改革特征。在筹备阶段，筹建机构凭借开放包容的姿态、准入门槛低、跨域合作形式灵活的优势，充分吸纳域内潜在参与成员，迅速搭建跨域治理的交流平台。拥有较大话语权的各地方政府行政长官在筹建会议中的意见交换和表态促进了关西广域联合建立的实质推进。

在建立过程中，柔性制度设计使各府县市既拥有出于地方利益的考量而不参加广域联合的权利，也能够以“观察员”的身份参加，待制度成效显现后再正式加入，增强了地区协同治理的制度韧性。

从协同治理成效看，关西广域联合从最易达成合作意愿的，与属地居民生活密切相关的广域防灾、广域医疗和广域产业振兴等七个公共事务领域开始，逐步向其他领域的协同治理扩展，试图构建一个“不断成长的广域联合”。

2.整合理顺央地关系，打破跨域治理的行政壁垒

在中央层面，《地方自治法》赋予广域联合制度合法性，使广域联合既能承接中央政府的部分事权，又拥有在域内处理公共事务的权限。在地方层面，关西广域联合打破行政壁垒，成为关西跨域治理的责任主体，拥有在参与成员认为有必要协同处理的公共事务治理方面的权限。前者通过设置专门的中央政府派出机构对策委员会，尝试分阶段从中央政府手中转移承接与其相关的地方公共事务处理事权。后者通过将公共事务划分领域并交由特定地方政府主导推进的方式，促进广域联合中地方政府间权力的分配与平衡。

3.发挥经济团体优势，打造多层级的治理体系

经济团体是关西广域联合建立和实施过程中不容忽视的重要助力，不断促进关西富有个性和活力的发展，推动“分权型社会”的实现。关西广域联合与相关经济团体不仅一起提出关西地区发展的愿景和方向，还共同向中央政府施压，要求中央政府把部分公共事务和事权让渡给关西广域联合。经济团体与关西广域联合跨域治理中的各级各地政府、公众和专家学者等治理主体一道，形成区域协同发展的多层级治理体系。

    四、关西广域联合跨域治理实践对中国的启示

第一，建立跨域治理合作的长效推进机制。关西广域联合的跨域治理是在长期、反复和不断的协商中逐步达成一致的漫长过程。把日本广域联合的“连携”协作思维与中国提高社会治理的社会化、法治化、专业化、智能化建设结合起来，通过多元治理主体的参与、法律制度的保障、专业能力的支持和智能技术的运用，建立跨域治理合作的长效推进机制，将有利于推动实现中国国家治理体系和治理能力的现代化，尤其是跨域治理体系和治理能力的现代化。

第二，明晰跨域治理机构的权力边界，形成有效监督管理。关西广域联合在落地实施之前，就经由《地方自治法》对其职能权限做出清晰界定。同时，关西广域联合还借助从成立之初就建立的协商机制，以及成立后设置的关西广域联合议会、广域联合协议会等制度，有效发挥议会、经济团体和民众的监督作用，确保跨域治理的长期稳定运行。区域协同治理时常面临因行政层级差异而导致的跨域治理权力分配不协调、责任主体不清晰和监督制度不完善等问题。如何在中国的治理语境下，探索跨域治理机构合理的权力边界，形成对之有效的监督管理，是中国在实施区域协调发展战略时需要进一步思考的问题。

第三，用渐进开放的柔性合作制度，实现治理成效驱动的跨域治理。关西广域联合坚持开放包容的柔性合作制度，以一种“先试用，再加入”的方式，在尊重地方自治原则的基础上，最大限度地吸引域内地方政府加入广域联合的协商讨论。对中国而言，可以考虑在跨域治理中探索打破上下层级的垂直管理关系，在纵向统筹规划的同时，充分尊重地方政府的积极性、主动性和创造性，关注地域发展中的弱势地区、不平衡领域和不宜实施统一管理的模块，积极探索以沟通、联合与协作的方式，开展中央政府与地方政府、地方政府与地方政府以及政府与社会间的合作，构建包括纵向、横向和斜向关系在内的柔性合作机制。

（中国社会科学院日本研究所《日本学刊》特稿，仅代表作者个人观点。如需转载，请注明作者姓名及出处）