东北财经大学产业组织与企业组织研究中心研究员李宏舟和大连外国语大学日本语学院教授王惠贤在《日本学刊》2021年第1期发表《日本电力体制改革30年：现状、问题与启示》（全文约2万字）。

作者认为，日本电力体制改革基本实现了“放开发售两侧、管住中间输配”的总体框架，已经进入政策微调阶段。回顾日本近30年的电力体制改革历程，其电价呈总体下降趋势，为改善营商环境做出了贡献；另一方面，福岛核泄漏事故的发生与电力体制改革又有着不可分割的因果关系。

一、日本电力产业的现状与问题

日本电力产业在市场主体的结构和总量上有了很大变化，这是改革的成果。但是，存在的问题也同样明显。

首先是电力零售市场没能形成有效竞争。从日本整体来看，自2000年开始在售电环节引入竞争机制以来，虽然新设电力零售企业的市场份额呈增长趋势，但是在2014年以前一直徘徊在5%以下，进展非常缓慢；2017年以后增长速度有所加快，但也只占14.22%的市场份额。

造成电力零售市场无法形成有效竞争的原因很多，新设电力公司无法获得开拓零售市场所需的足够电源被认为是根本问题，其中包括新设电力公司自身发电能力不足和电力批发市场交易量低迷等。尤其是电力批发市场的场内交易不活跃。日本的电力批发市场包括场外交易和场内交易，前者指买卖双方自行交易，没有特定的交易场所；后者指通过电力批发交易所(Japan Electric Power Exchange，JEPX)进行交易。场外交易仍是日本电力批发市场的主体。

另外，市场化改革与其他政策协调不当。日本在推进电力产业市场化改革中没有对十家在位电力企业实施纵向分拆，所以这些企业同时参与发电、输配电和售电环节，业务范围横跨规制领域（输配电环节、尚未纳入市场化的电力用户的售电业务）和竞争领域（发电环节、已经纳入市场化的电力用户的售电业务），这种制度安排容易诱发十家在位电力企业内部进行交叉补贴以及在位电力企业与新设电力企业之间的不公平竞争，因此需要有效的顶层制度设计。

二、日本推进电力体制改革的核心措施与政策走向

第一，切实增加新设电力公司获得电源的渠道。日本从2000年开始在售电环节导入竞争机制，但是新设电力零售商的市场份额却徘徊不前，电力零售市场一直没能形成有效竞争。这意味着通过制衡在位电力企业以提高电力产业整体效率的改革目标没能实现。新建电厂需要相当的资金和经验，新设电力零售商不可能在短时间内获得电源。唯一可行的解决方法是从目前运行的发电厂中分出一部分发电机组给新设电力零售商。

第二，不断扩大市场化交易电量。日本电力批发市场的场内交易对于在位电力企业而言可有可无，但对于新设电力公司而言却是购买大宗电力的主要渠道。为了提高市场在电力配置中的作用，日本政府决定逐步扩大市场化交易电量，即提高场内交易电量、增加市场化购电的范围。

第三， 持续优化市场化改革的配套机制。为确保在位电力企业和新设电力公司之间的公平竞争，日本对在位电力企业实施非对称规制，以尽快实现批发市场和零售市场的有效竞争，具体措施包括增加新设电力零售公司获得电源的渠道，以及及时制定《电力领域公平交易指南》，列举电力批发市场、零售市场中可能违反《反垄断法》的具体行为，防患于未然。

三、进一步完善市场化改革的政策走向

从未来的政策走向来看，日本电力体制改革的主要工作是如何进一步健全日本电力批发交易所的功能。比如通过设立容量市场，确保中长期的电力供需平衡，通过设立电力服务辅助市场，确保电力供需的实时平衡。另外，日本计划从2023年开始在输配电环节导入收入上限规制，这需要在技术层面做好制度设计的准备工作，诸如如何设定、测算相关指标，如何构建模型等。指标的选择不但影响对输配电企业激励强度的大小，而且影响输配电企业和电力用户之间的利益分配，是利益相关者的争论焦点，这应该是制度设计的重点。另外，测算模型和各种变量的设计不仅要有理论基础，而且要与本国规制机构相匹配；国际上的规制经验固然可以借鉴，但还要考虑到国外规制实践中所用数据的本国可得性问题。

四、日本电力体制改革的几点启示

对比中日两国电力产业的改革进程，可以发现：（1）两国政府都将“放开发售两侧、管住中间输配”作为总体改革框架，但是中国的“网电分离”在2002年就已经完成，采用的是最为彻底的资本分离方式，与此相比，日本首先采用的是会计分离的方式，之后改为控股公司下的实体分离方式。（2）在电力交易市场化改革方面，日本从2000年开始逐步放开电力零售领域，截至2016年已经完全实现了市场化购电，中国从2004年开始试行“大客户直购”制度，但进展缓慢。2015年国家发改委牵头公布了《关于推进售电侧改革的实施意见》，标志着电力零售领域的市场化改革开始全面展开；2018年国家发改委又牵头公布了《关于积极推进电力市场化交易进一步完善交易机制的通知》。（3）在输配电价规制方面，日本目前采用的是收益率规制与事后审核制的组合，2023年将导入收入上限规制，而中国在2015年以前没有独立的输配电价，目前实施的准许收入规制没有电网企业间横向绩效比较的机制设计，取而代之的是自我绩效比较。尽管中日两国电力产业改革的初始条件以及外部环境不同，但是日本在以下几个方面的经验和教训，对中国电力以及其他城市公共事业的市场化改革和规制政策制定或许有一定的借鉴意义。

第一，积极培育新设电力公司的市场竞争能力。从日本的发展历程来看，在市场化改革后的相当一段时间内，新设电力公司的竞争力有限，市场份额徘徊不前，根本没能形成有效竞争市场。究其原因，主要是因为新设电力公司不能获得足够的电源。为此日本政府采取了各种措施，但总体来看效果不彰，在十个区域性电力市场内，至今还没有形成有效竞争。由此可见，只有市场准入本身是不够的，还需要通过非对称规制等办法，积极培育新设电力公司的市场竞争力，其核心问题是如何增加这些企业获得电源的渠道。

第二，确保自然垄断部门的竞争中性和有效性。针对日本的情况，输配电部门的竞争中性主要表现在如何安排不同发电机组的发电顺序、如何获得确保实时电力供需平衡所需的服务以及如何设计偏差电量考核制度等方面。输配电部门的有效性则指的是如何降低输配电成本、防止自然垄断带来的低效率。在申请利用电网跨区输电权方面， 2018年日本开始实施“按价排列、解除绑定”的原则。在提高输配电部门运行效率方面，日本目前采用的是收益率规制和事后审核相结合的制度。

第三，适时开展市场竞争评价。为及时把握电力市场的发展状况，从2013年下半年起，日本开始定期公布电力批发市场交易现状、电力零售市场交易现状和针对在位电力企业制定的各种政策的落实情况，截至2019年4月发布了17次报告。另一方面，鉴于在电力批发和零售领域尚未形成有效竞争，日本电力燃气交易监督委员会决定从2016年开始对电力产业的市场竞争情况进行评价，其主要目的是：（1）参照电力产业的改革目标，对该产业的市场竞争情况进行详细的调查、评估，力图发现问题；（2）通过优化现行政策，解决已经发现的问题；（3）及时公布市场竞争情况和下一步的政策取向，让市场参与者形成合理预期。

第四，通过市场机制解决减排问题。日本电力产业排放的二氧化碳等温室效应气体占全国排放总量的30%-40%，因此，如何实现减排是一个很现实的问题。2002年日本制定《能源政策基本法》，规定日本能源政策的基本目标是“保证供给”和“环境友好”，同时规定要通过“市场机制”实现上述目标。日本设定的市场机制可以归纳为：第一步，通过法律等规定电力公司或其他主体的减排目标；第二步，将电力的环境价值（温室效应气体排放量）与电力的使用价值相分离；第三步，将电力的环境价值定量化、证书化；第四步，开设上述证书能够流通的专门市场，买卖双方根据供需关系决定单位环境价值的价格。

（中国社会科学院日本研究所《日本学刊》特稿，仅代表作者个人观点。如需转载，请注明作者姓名及出处）