吉林大学国际关系研究所专职研究员、公共学院讲师任慕在《日本学刊》2021年第1期发表《日本移民政策的修订及其动因分析——市场需求与社会关系的平衡》（全文约1.8万字）。

在全球化时代，劳动力的跨国流动是不可忽视的现象，国际移民成为国际社会关注的重点问题之一。日本一向被认为是非移民国家，虽然其国内市场急需外国劳动者来填补劳动力供给不足，但是日本政府并没有放开移民政策。

一、日本移民政策的演变

日本当前的移民政策以1989年《出入境管理及难民认定法》（简称“新移民法”）作为蓝本。此移民法制定之前，日本移民政策极其保守且严格。日本奉行以血统为原则的出生公民权制度，其移民政策也把建立以血缘为标准的同质化社会作为导向。20世纪50年代，日本制定了一系列移民法案，规定了日本国民的构成要素和赴日外国人短期和长期停留的条件，认定战争时期以及之前赴日的中韩等外国移民不能享有作为日本国民的权利。之后日本出于外交需求和国际社会的压力修订了部分移民政策，对待国际移民的态度虽有所改善，但始终比较强硬。

新移民法对移民身份进行了重新归类和界定，将外国移民的签证分为两大类，一类是针对在日本从事某项活动的外国移民，共有23种；另外一类是根据身份获得在日本居住的资格，这类移民包括已获得在日本永久居住资格的移民以及投亲性移民。当前日本的外国移民共有三类：第一类是日本殖民统治时期的外国移民，主要包括朝鲜人和中国台湾人；第二类是战后日本经济快速发展时期从南美洲迁移到日本的日本人后裔。前两类多为根据身份的移民。第三类是二战后特别是冷战后迁移到日本的来自全世界各国的移民，韩国和中国的移民数量最多。

新移民法也改变了雇用外籍劳动者的基本方针，对非法劳工和雇用非法劳工的企业和个人做了明确的惩罚措施规定。新移民法正式实施外国人研修制度，研修生的劳动被归类为特殊活动，区别于根据留学生身份所设定的就业限制，研修制度在2009年被废除。2018年，日本政府再次修订新移民法，增加了移民签证的分类，创设了特定技能签证，以引进外国移民中“建筑和造船业”等相关行业的人才。

二、以满足劳动力需求为指向的政策实施及其效果

20世纪六七十年代，日本经济高速发展，城市化进程逐步加快，随着农村和城镇人口在大城市定居以及年轻人受教育水平提升，劳动力市场中初级加工和手工行业的劳动力供不应求。80年代末，一些被称之为“3D”—— difficult(困难)、dirty（脏）和dangerous（危险）——的服务业开始出现用工不足的问题。新移民法应运而生，其相关制度的落实产生了较为明显的效果，1993—2013年日本的劳动力需求基本得到满足。2013年以后，日本的劳动力市场结构出现了新变化，劳动力供给不足的情况又开始出现。当前，劳动力不足的状况出现在日本多个行业，尤以运输业、建筑业、食品服务业、医疗服务、专业技工等部门的情况最为严重。劳动力市场需求直接推动了日本移民政策的修订。

1.外籍劳动者合法居住资格的扩大

20世纪80年代末90年代初，日本劳动力市场中初级劳动者供给不足催生了新移民法的出台。新移民法对日裔外籍（主要是拉美籍）劳动者及其配偶、子女身份的法律地位予以承认，日裔拉美籍移民大量涌入日本。他们开始取代亚裔外籍劳动者，获得在中型企业工作的机会，亚裔非法劳动者及日裔拉美籍劳动者的亲属因语言等问题被迫从事3D行业的工作。这些移民在日本正值初级劳动力缺乏的高峰期缓解了劳动力供给不足的状况。当前，建筑业等部门的劳动力不足问题比较严峻。因此，2018年日本国会通过了《外国人才法案》，该法案特别增添了“建筑和造船”技术者的在留资格，给予特殊技术工人在日本5—10年的居住资格，并放宽了此类人员的入籍和永久居住申请资格。

2.研修生制度与技能实习制度

新移民法下研修生制度的实施为企业雇用廉价劳动力、补充劳动力市场供给不足开了一扇隐蔽的大门。非技术劳动者以研修生的身份进行学习的同时从事生产性工作。研修生不属于真正意义上的技术劳工，也不享有劳动保险及其他任何福利，雇主只需支付研修生生活所需的研修津贴。诸多企业利用该制度变相违规使用廉价劳动力，时常引发劳资纠纷和人身事故。研修生制度因侵犯劳动者权益而饱受诟病和争议，因此于2009年被废除。2010年实施新的技能实习制度，在日技能实习生的人数迅猛增长。从行业类别来看，2010年之前的研修生多被派遣到手工生产、农业以及服务业相关的公司去工作。2010年之后，从事制造业和建筑业的技能实习生人数大幅度增长。此外，针对老人看护人员紧缺的问题，日本从2016年开始接收看护人员技能实习生。研修生和技能实习制度的实施是为了扩大外国劳动者数量，以解决不同时期不同部门劳动力紧缺的问题。

三、社会心理因素阻碍移民政策的开放

虽然日本政府对移民政策进行了诸多调整，但是始终未改变其严苛的基调。日本民众反对宽松的移民政策，以免承担任何潜在的经济风险和安全风险。一些日本民众担心移民会抢占本国国民的劳动力市场，增加日本国民的失业率和就业成本等经济风险。故而，虽然日本劳动力市场中服务业等3D行业用人紧缺，但始终未向外国非技术劳动者开放。安全风险涉及在日本的外国移民犯罪问题。在外国人研修制度的施行过程中，外籍劳动者的权利无法得到保障，导致很多外籍劳动者失踪以及自杀，个别劳动者甚至做出了违法犯罪的行为。日本大众媒体中经常出现移民犯罪的报道，不断强调他们对社会安全的威胁。日本媒体带有倾向性的报道固化了日本民众对于外国移民易犯罪的偏见和刻板印象。

日本民众对当前移民政策持维持现状的心态，很大程度上源自文化惯性和民族认同。二战后日本移民政策的实施和修订不断加固日本民众对其社会同质性的认知。1950年代移民法的实施使民众对日本社会作为同质性社会的印象逐渐加深。新移民法从法律层面承认日裔外国人的身份不过是日本“血统论”的另一个注脚。这种强烈的归属感和民族认同感使日本民众认同社会的同质性和文化的单一性，他们在面对外国移民时感到威胁和不安，担心日本社会无力应对外国移民的大量涌入。这种心态直接影响了日本移民政策的开放。结果是，日本整体上对外国移民表现出不友好的态度。虽然日本意图通过修订移民政策，引进人才以缓解劳动力市场的供给不足问题，但囿于文化和社会因素，只能在有限范围内修订移民政策。

四、结 语

在当今移民和移民政策问题日益凸显的背景下，日本的移民政策及其落实可谓是比较成功的案例。第一，日本政府根据劳动力市场供求变化适时对移民政策进行调整。日本通过重新认定日裔外籍劳动者及其亲属的合法身份、增加签证种类、放宽在留资格，吸引不同领域的技术性人才以满足不同时期不同产业和部门的用工需求。同时，实施研修生和技能实习制度隐蔽地为外籍劳动者敞开了大门，缓解了劳动力缺乏的危机。第二，日本的移民政策力图兼顾满足劳动力市场和民众心理的双重需求。为回应日本民众对外籍劳动者的排斥心理，日本移民政策的保守色彩和基调始终没有改变，但是在政策实施上保留了空间，通过相关的制度设计解决了劳动力供不应求的问题。但是，日本的移民政策实施也带来了诸多复杂和矛盾的问题。第一，日本通过研修生制度和技能实习制度接收了大量外籍劳动者却无法给予应有的制度保障，在道德层面和人权问题上广受诟病。第二，部分外籍劳动者因权利无法得到保障被迫进行违法犯罪活动，导致日本民众对外籍劳动者的排斥心理加重，无助于日本大规模吸纳外籍劳动者。第三，囿于日本民众的社会心理需求，日本移民政策的开放性不足和社会环境不友好对其吸引高端人才产生消极影响。

虽然日本移民政策在落实中存在不足，但是其相关制度的创设和实施对中国移民管理仍有所启示。首先，日本在20世纪50年代已创设了一系列移民管理法案，因应人口结构和经济发展变化的需求，1989年新移民法的颁布和其后修订案的制定逐步完善了日本的移民管理法律体系。而中国的移民法律主要由出入境等相关管理办法所构成，并未形成移民控制和移民融合的完整体系。中国可借鉴日本经验，在当前法律的基础上重新整合、修订和完善国际移民管理法律体系。其次，日本通过制定和实施移民管理制度解决部分移民劳动者和非法移民的问题。中国可以日本移民管理经验为参考，为解决当前中国存在的“三非”（非法入境、非法居留、非法就业）等移民问题制定相关制度和管理办法。再次，中国也存在着老龄化加剧、劳动力人口数量下降等问题。因此，中国的移民政策可以效仿日本，根据人口结构和劳动力市场需求的变化做出适当调整。针对中国劳动力人口减少、婚姻市场性别比例失调问题及满足外籍人才来华需求，可以通过灵活的制度安排加大初级劳动力的引进，对投亲型移民给予合法身份的认定以及适当放宽外籍高端人才移民的入籍条件。最后，对于日本移民政策落实中的弊端，中国也要引以为戒，在引入外国劳动力的同时制定保障外籍劳动者权益的制度和移民融入制度，建立多文化共生的包容性社会，为吸引外籍劳动者特别是外国人才创造良好的软环境。

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