中国社会科学院日本研究所副研究员张晓磊在《日本学刊》2020年第4期发表《日本跨境数据流动治理问题研究》（全文约2.3万字）。

张晓磊认为，强化跨境数据流动治理是日本对冲经济衰退风险、发展数字经济的重要手段，是提高其制造业竞争能力的内在需求。从战略层面看，日本加强跨境数据流动治理根本上还是为提高网络空间软实力，增强综合国力和国际秩序主导权，抢抓跨境数据流动规则制定话语权。中日在跨境数据流动治理上存在一定的合作空间，应该从现有的跨境数据流动治理合作机制中选择和借鉴合作模式，同时也可以根据中日各自的国情探讨新的合作模式。

一、日本强化跨境数据流动治理的动因分析

（一）强化跨境数据流动治理是日本对冲经济衰退风险、发展数字经济的重要手段

当前日本经济已经进入衰退期，发展数字经济是其对冲经济衰退的重要手段，而数字经济的核心又在于挖掘数据流动过程中带来的经济活力和潜力，因此，强化跨境数据流动治理就成为日本政府经济政策的重要组成部分。

据日本经济研究中心调查，多数经济学家认为，从2012年12月至2018年10月日本处于经济景气周期，但疫情暴发前日本已处经济下行风险加大的危险期，九成的民间智库和企业认为日本经济已经进入衰退期。消费税率提高、疫情扩散、奥运延期三重效应的叠加，使日本经济加速进入衰退期。

面对这一局面，安倍内阁决定采取高达56万亿日元（相当于3.7万亿人民币）的有史以来最大规模经济刺激措施，约占日本GDP的10%，通过2020年4月、秋季和冬季三次补充预算案形式实施，以消除市场和公众担忧。即便如此，由于疫情冲击对经济信心的打击，再叠加日本的少子老龄化等固有负担，日本可能较难恢复到过去一个景气周期的发展速度。为避免日本经济陷入长期衰退，疫情之后日本将会加速发展数字经济，加大对软件、研发、人才等无形资产的投资。

（二）强化跨境数据流动治理是日本提高其制造业竞争能力的内在需求

从经济学视角看，流动是数据资源产生价值的路径，流动范围越广，产生的价值越大，促进数据跨境流动是经济全球化的一种新生推动力。麦肯锡全球研究院2016年的报告显示，整体层面的跨境数据流动可以拉动全球GDP上升10个百分点，按照2014年的全球GDP计算即7.8万亿美元，而跨境数据流动直接拉动的金额占其中的2.8万亿美元。自2008年以来，数据流动对全球经济增长的贡献已经超过传统的跨国贸易和投资。

跨境数据流动对经济增长的正负效应可见一斑，并且这一趋势在亚洲日益明显，首先是因为亚洲整体上正日益成为世界经济的中心。麦肯锡全球研究院2019年9月发布题为“亚洲的未来：亚洲的流动和网络正在定义全球化的下一阶段”的报告，认为“全球化的格局正在发生变化，这些变化在亚洲发生的速度比其他任何地方都快，这表明亚洲可能会在未来几年内塑造全球化发展的方式”。而跨境数据流动构成了亚洲经济增长的主要驱动力，亚洲工业产业链网络正在兴起，多地域创新网络正在实现跨越式发展，这些都与跨境数据流动紧密相关，而支撑亚洲创新的资金也是充足的。

基于跨境数据流动巨大的潜在价值以及亚洲的可观未来，2019年日本经产省发布的《制造业白皮书》中提出了四项强化制造业竞争力的对策，其中第一项便与跨境数据流动相关，即推动全球工业数据跨境流动和共享，活用优质和丰富数据生产多样化产品，以满足市场的差异化需求。上述政策与日本近些年的工业互联政策实现了良好的对接，可以充分弥补日本国内工业互联政策的弊端。

（三）提高网络空间软实力，增强综合国力和国际秩序主导权

随着智能互联网时代的到来，网络空间的实力即“网络实力”（cyber power）与硬实力、软实力、体系实力相关联，将日益成为构成一国综合国力的重要组成部分，且其在综合国力中的占比、作用将愈加重要，成为未来综合国力竞争的“战略高地”，这已逐渐成为世界各国的共识。因此，从大战略层面看，日本强化跨境数据流动治理的根本目的还是要增强自身的综合国力，提高网络实力，进而在未来的国际秩序主导权的竞争中占有一席之地。

（四）抢抓跨境数据流动规则制定话语权

目前，尽管关于网络空间的规则已经有了条约、国际标准、国内标准、国内法律和制度，但依然缺乏全球通用的、公认的关于跨境数据流动的国际规则，因此，展示自身的规则制定能力、抢抓这一国际规则制定的话语权成为各国在国际政治领域角力的重要表现。

跨境数据流动之所以缺少国际通用规则，一是因为5G时代刚刚到来，这一问题正在慢慢显露，二是因为5G技术上三足鼎立的中美欧在跨境数据流动的规制理念、方向和路径上各持己见，没有达成一致。日本学者将中美欧的网络空间规制理念和模式界定为三种不同的类型，美国属于自由竞争型，中国属于管理强化型，欧洲属于个人隐私管理强化与经济层面自由竞争型的结合体。日本看到了在这一问题上的战略空间，开始寻求通过多边场合提出自己的规则建议，希望能够将中美欧撮合到一起，最终形成一套公认的跨境数据流动规则。

二、启  示

从消极层面看，基于综合国力和国际秩序竞争的视角，毋庸讳言，中日在跨境数据流动治理上存在一定合作局限；但从积极层面看，基于数字经济发展规律以及中日在跨境数据流动上的治理理念，在跨境数据治理合作上中日又具备一定的合作空间。

（一）中日在跨境数据流动治理上理念相通、合作意愿积极

从理念来看，我们可以看到，日本的跨境数据流动治理有比较多的积极因素。日本的治理理念遵循了跨境数据流动治理的内在规律，即在国内数据保护立法的阶段，国家通常是限制或禁止数据跨境流动的，而设立跨境数据流动的国际制度的初衷则是为了打破国家对数据跨境流动的过度限制。从这一发展过程来看，日本数据治理的基本理念是多边主义，最终目标是数据流动的全球化，它是排斥单边主义和保护主义的，与世界经济全球化的大趋势是吻合的，与现有的多边国际体制、国际规则和国际秩序也没有根本冲突。因此，数据治理和跨境流通的发展理念和路径，与中日关于支持多边主义和经济全球化的战略共识在宏观上具有一致性。

从条件来看，两国都有且将有更多海量的数据资源可供流通，两国业已完善了数据出境的制度与监管体系，而且双方都有意愿推动跨境数据流通。近年来，中日官方在跨境数据流动治理合作层面也确立了比较扎实的政治基础。2019年12月23日，习近平主席在欢迎来华出席第八次中日韩领导人会议的日本首相安倍晋三时说，双方要在人工智能、大数据、物联网等领域加强互利合作，努力实现更高水平的互利共赢。在5G时代拉开帷幕之际，中日双方更有必要、也有动力探讨在数据治理领域可能合作的空间，这将为新时代的中日关系打下坚实的基础。

（二）中日协调推进跨境数据流动治理的可行性路径

从路径来看，中日一方面应该从现有的跨境数据流动治理合作机制中选择和借鉴合作模式，同时也可以根据中日各自的国情创制新的合作类型。现有的跨境数据流动治理合作机制包括双边合作机制和多边合作机制两大类。双边合作机制又分为两种类型：一是国家或地区的监管机构间达成数据保护充分性认定，二是在双边经贸协定的电子商务部分加入“数据自由流动”或“禁止数据本地化”等条款。多边合作机制则分为三种类型：一是在多边贸易谈判中引入数据跨境自由流动条款，二是弹性化的多边隐私与数据保护监管合作模式，三是通过区域性的示范原则为成员国达成数据保护的共识提供指导。根据每种合作机制的内容、先例、效果与谈判操作难度等，之后综合各种因素对中日之间应该采取的合作机制进行优先度排序。

同时，中日也可以先行就双边数据保护的充分性认定议题进行初步协调，首先要解决的问题是中日是否能够相互认定为“白名单”国家。如前所述，日本《个人信息保护法》第24条设置了“白名单”规则，日本的做法符合数据流动治理的通行国际惯例，即以数据保护规制为原则加若干例外情况。中国未来也应该根据个人数据保护状况及对等原则，将部分国家和地区纳入可自由流动的范围，加强国家对跨境数据流动评估的能力，为与其他国家相互认定“白名单”提供坚实的国内数据治理制度基础。

（中国社会科学院日本研究所《日本学刊》特稿，仅代表作者个人观点。如需转载，请注明作者姓名及出处）