中国社会科学院日本研究所研究员徐梅在《日本学刊》2017年第2期发表《战后日本<禁止垄断法>的发展轨迹及特点》（全文约1.7万字）。

徐梅认为，日本《禁止垄断法》制定于二战后美国占领下的民主化改革时期，既有仿效美国《反托拉斯法》的特点，也因历史文化、政治经济等因素而具有与美国不同的特色，如条款规定相对宽松、执行体制行政色彩较浓等。进入21世纪，为适应新形势，日本多次修改《禁止垄断法》，揭示了日本竞争政策的发展方向，即更多地运用于以往的规制领域、增加和强化法律执行手段、提高执行机构的公正性和公开性、加强部门之间的协调和国民监督、与普遍认可的竞争规则接轨。

徐梅在文章中指出，二战后，在美国占领军的授意下，日本进行了民主化改革，解散财阀。伴随市场化改革的进展、产业政策的调整及经济实力的增强，日本《禁止垄断法》经历了一个制定、实施和发展变化的过程。本文拟就二战后日本《禁止垄断法》的制定与修改、20世纪90年代中期以后其地位的提升以及与美国《反托拉斯法》比较的特点等问题进行探讨，并立足于新形势揭示其未来发展方向，借此引发更多的思考，进一步深化相关研究。

（一）日本《禁止垄断法》的特点

日本《禁止垄断法》制定于美国占领之下的特殊时期，在法律条文上参照美国的《反托拉斯法》，在组织机构上主要仿效美国联邦贸易委员会，成立了日本公正交易委员会，可以说日本反垄断体系带有很多美国痕迹。另一方面，与美国《反托拉斯法》相比，由于国情、政治经济体制、历史文化等差异，日本在《禁止垄断法》的制定背景、发展历程、内容条款及效用等方面又具有一些自身的特点。

1.条款规定相对宽松

日本是一个后起的资本主义国家，1868年明治维新以后走上资本主义发展道路，但没有像欧美发达国家那样经历一个长期而充分的自由竞争过程，而是在19世纪末紧随欧美发达国家向垄断阶段超前过渡，这也使日本《禁止垄断法》有别于美国等发达国家，其诞生及内容条款并非完全是市场经济自然发展的结果。

从法规内容构成来看，日本《禁止垄断法》中有关手续规定最多，数量和所占比重明显高于美国、韩国、中国等经济体，而有关实体规定较少。日本虽然在1977年对《禁止垄断法》进行了强化性修改，但与美国相比，许多规定和限制相对宽松。以企业联结为例，横向合并在战后的美国几乎被完全禁止，市场控制份额达到5%的合并也很难获得许可，纵向合并同样受到诸多限制。直到1979年以后，美国才开始放宽对企业合并的限制，但在触及具体案件时依然受到来自司法部门的阻力。

日本《禁止垄断法》相对宽松的一个重要原因，是存在大量适用除外的相关法律。90年代中期以后，日本废除和缩减了一批适用除外规定，但至今仍有16项法律规定的21个适用除外制度。

2.发展过程相对波折

美国是全球反垄断法规政策的发源地，日本一直仿效和学习美国，并随着形势变化和实践运用而不断修改相关法规。在战时统制经济时期，日本有意促进垄断和加强卡特尔，强大的财阀组织几乎控制了日本经济命脉。战后初期，在美国授意下，日本制定《禁止垄断法》，当时国内掀起反垄断高潮的美国，因急于摧毁财阀垄断势力、推进日本经济民主化，并没有充分考虑日本经济百废待兴的需要，而是将美国的反垄断政策直接搬移到日本，在某些方面的规定甚至比美国更为严格和彻底。

当美国结束对日占领后，日本政府重新掌控国内政策的主动权。由于战后日本一直追逐经济赶超欧美的目标，对产业政策的重视程度明显超过竞争政策。20世纪50—60年代，日本经济发展处于快速追赶中，政府出台一系列产业政策。在推进重化工业化的过程中，日本为保护国内产业、降低企业成本、增强企业规模和竞争力，对《禁止垄断法》做了缓和性修改，为一批大型企业集团的形成提供了条件。

可见，日本《禁止垄断法》出现缓和性修改的时期，正是日本经济恢复和高速增长阶段，在以产业政策优先于竞争政策的环境下，迎合了包括大企业在内的民间企业寻求发展的诉求。进入20世纪70年代，世界经济减速，美英等国纷纷实施“小政府”、民营化改革等措施，日本经济体制日趋成熟，政府对竞争政策的态度发生重大变化，开始对《禁止垄断法》进行强化性修改并形成趋势，以适应国际形势及自身经济发展的需要。

3.执行机构一元化

美国反垄断执行机构主要有两个:其一是成立于1903年的司法部反托拉斯局（DOJ），它享有调查权、起诉权等，是唯一有权对一些反托拉斯案提起刑事诉讼的联邦机构。其二是设立于1914年的联邦贸易委员会（FTC），它具有广泛的规制垄断行为权限，享有行政权、准立法权、准司法权。这两个执行机构的负责人均由美国总统任命并需国会批准，在全国都设有多个地方机构，有学者将之称为“平行式两元主管机构”，成为美国反垄断法的一大特色。

日本在实施《禁止垄断法》之初，便设立一元化执行机构公正交易委员会，由一名委员长和四名委员组成，成员由内阁总理大臣任命产生，在行政组织上接受内阁总理大臣管辖，委员长和委员们被界定为日本“特别职务的国家公务员”。1998年，日本实行中央政府机构改革，对公正交易委员会也进行了相应调整，自2001年2月起挂靠在总务省，委员们可独立开展工作，不受内阁总理大臣和总务大臣的指挥，但相关重要法案的提出、预算编制等仍属内阁权限范围。在公正交易委员会下设的部门中，配有一定数量的检察官、律师及具有经济学专业知识的相关人员，以更好地履行职责，应对复杂情况和形势变化。在执法实践中，公正交易委员会可对违法行为采取必要的行政措施或征收罚款，并享有对特定领域适时立法、“专属举报”等特权，如果没有委员会的举报，检察官不能就相关违法行为提起刑事诉讼，其职能更接近于美国联邦贸易委员会，享有行政权、准立法权和准司法权。

4.刑事处罚力度偏弱

日本《禁止垄断法》规定，公正交易委员会可运用行政、民事、刑事等方式，对违法行为进行监督和管理。它不仅有权强制进行调查，也有权委托他方进行调查、召集听证会、向国会提交报告等。当公正交易委员会发现有违反禁止私人垄断、不正当交易限制、不正当交易方法以及控股公司、股份持有、国际协定等有关规定的行为时，通常首先采用行政方式，对违法者进行非强制性的提醒、警告等，使其接受政府意图并贯彻执行，对严重违法者则施以罚款。

公正交易委员会可以劝告违法者采取适当措施，违法者受到劝告后需尽快告知公正交易委员会是否接受，当劝告无效时，公正交易委员会才会诉诸法律。虽然公正交易委员会的行政措施不具有法律的强制约束力，但多数企业不愿将违法行为公布于众而有损自身信誉，加之公正交易委员会与政府部门关系密切，一般会接受行政指导。这种方式有利于避免发生激烈冲突，使当事方明确主管部门的意图，但在执行过程中容易受到外部压力，使一些本应依法处理的案件停留于提醒、警告而不了了之，影响《禁止垄断法》的实效。

20世纪80年代至90年代前半期，日本公正交易委员会每年以警告等行政方式处理的违反《禁止垄断法》案件几乎都超过案件总数的一半，而且包括许多重大案件。运用刑事制裁手段的案件很少，每年诉诸法律的案件多则30多件，少则六七件，而且以明显的卡特尔和零售价格维持行为居多。相比之下，美国对违法企业的制裁比较注重运用刑事、损害赔偿等方式。随着日本违反《禁止垄断法》案件的增加和日益复杂，国内要求加大处罚力度、施以刑事制裁的呼声不断增强。

上述特点表明，日本《禁止垄断法》存在不彻底性，未能充分发挥竞争政策的应有效果，在有的方面甚至有悖于构建自由竞争环境、矫正违反竞争规则行为的初衷，也给经济社会发展带来负面影响。首先，垄断势力广泛存在，国内物价水平偏高，从而削弱消费者实际购买力，导致国民实际生活质量降低。其次，独特的企业联结制度，导致国内市场相对封闭，外国企业及同类产品很难进入，也遭到欧美国家的批评和责难，要求日本强化《禁止垄断法》等竞争政策，真正开放市场。

（二）日本《禁止垄断法》的发展方向

进入21世纪，随着经济的国际化以及各经济体结构改革的深化发展，反垄断等竞争政策越来越受到重视，100多个国家和地区已制定和实施反垄断法规，比2000年左右增加两倍多，尤以新兴经济体更为突出。为顺应形势变化，日本也多次修改《禁止垄断法》。在2009年的修正案中，重新审视罚款制度和企业联结规定、加大对不正当交易限制等行为的刑事处罚力度、完善各种手续规定等。2013年修正案自2015年4月实施，一个重大变化就是废除了自制定之初便实施的公正交易委员会审判制度，违法者对公正交易委员会做出的排除措施命令、缴纳罚款命令等行政处罚如有不服，可向东京地方法院提起上诉，执法上扩大了法院的职责。上述修改变化揭示了日本《禁止垄断法》的发展方向。

1.更多运用于以往的规制领域

为保护和扶植本国产业发展，促进经济增长，日本政府在战后很长一段时期对一些领域实行严格限制，将这些领域列于《禁止垄断法》等竞争政策的适用范围之外。进入20世纪80年代特别是泡沫经济崩溃后，随着外部经济环境变化及国内经济体制日趋成熟，政府原来限制较多的领域出现明显的“规制过剩”反应，本国产业和经济发展逐渐失去活力，劳动生产率和国际竞争力下降，改革成为共识。进一步放松和取消“过剩”规制，强化市场竞争，是目前安倍政府实施结构改革的一项重要内容，也将是今后日本经济发展的一大方向。随着改革的推进和深入，一些规制领域会更多地被纳入《禁止垄断法》适用范围。

2.增加和强化法律执行手段

20世纪90年代以来，日本《禁止垄断法》在很多方面得到强化和改进，但作为确保市场竞争条件的基本法规，其在运用标准、执行体制、制裁方式等方面仍显不足。近几次《禁止垄断法》的修改预示，更多地运用法律手段、加大对违法者的处罚力度，将是未来日本《禁止垄断法》制裁制度的一个发展趋势。

3.提高执法机构的公正性和公开性

战后很长一段时期，日本公正交易委员会的委员由来自大藏省（现财务省）、通商产业省（现经济产业省）、法务省等的政府官员担任。他们比一般行政机构官员拥有更加广泛的行政干预权，在制定竞争政策和监督政策执行的过程中，难免带有行政色彩和倾向性，执法的中立性受到质疑。增强执法机构的透明度和公正性，是进一步创造自由公平的市场环境、使竞争政策植根于经济社会的一个重要条件，也将是日本及中国等东亚国家和地区面对的一大课题。

4.加强部门间协调和国民监督

日本在强化《禁止垄断法》等竞争政策、促进市场竞争的同时，伴有产业政策和日本公正交易委员会准司法功能的弱化，促发政府与市场关系进行调整和变化。在这一过程中，不断出现新现象和新问题，仅依靠公正交易委员会的力量和《禁止垄断法》的制约远远不够，需要加强政府各部门之间在政策和行动上的协调，也需要动员国民积极广泛地参与和监督，实行信息公开化，以约束企业垄断行为，保障消费者利益，促进公平有序的市场竞争。

5.与通行的竞争规则接轨

在网络化、信息化及各国经济相互交融的新时代，运用和完善《禁止垄断法》早已不是国内问题，它事关跨国企业经营、一国内外投资及其国际影响等。不同的竞争政策和规则极易发生碰撞，会导致纠纷和摩擦。随着国际卡特尔、跨国并购案日益增多，跨国交易活动必然涉及当事国的竞争政策，如国家管辖权、手续处理等问题，要求各国的反垄断等竞争法规政策相互兼容、协调发展。对包括日本在内的各国而言，在完善自身经济法规和制度的基础上，有必要加强国际协调，与普遍认可的国际竞争规则接轨，确保竞争政策顺利有效实施。

（中国社会科学院日本研究所《日本学刊》特稿，仅代表作者个人观点。如需转载，请注明作者姓名及出处）