天津社会科学院社会学研究所研究员周建高在《日本学刊》2016年第6期发表《论日本粮食安全保障政策》（全文约2.0万字）。

    周建高认为,依据不同的粮食自给率计算方式会出现不同的结论，日本热量自给率的公开数据可以说是被低估的结果，事实上若发掘土地利用和农业政策潜力，日本在现有条件下可以实现完全的粮食自给。粮食安全与其说是现实问题，毋宁说是忧患意识的体现，粮食安全与农业保护成为话题源于日本人的不安感、政治竞争等多种因素。

    “粮食安全保障”概念作为政策用词，始于20世纪70年代的世界性粮食危机，80年代在多哈回合谈判中由日本主导的“粮食安全保障”话题引起全球注意，1996年联合国粮农组织（FAO）发起世界粮食首脑会议关注“粮食安全保障”。欧洲的粮食进口国有应对粮食危机的安全保障体制，粮食出口大国美国也有针对粮食匮乏的应急措施。至于日本，1996年修订《农业基本法》时把粮食安全保障作为粮食政策的基本理念，1999年完成的《粮食农业农村基本法》第二条规定在不测因素导致粮食供需紧迫的情况下确保对国民的稳定供应是国家的基本责任。本文拟利用最新材料论述日本粮食安全保障政策，重在揭示“自给率低”论的真相及其原因，评论日本粮食安全保障政策的特点。

    （一）日本保障粮食安全的主要措施

每次面临粮食危机时，日本都针对经济社会的具体情况采取相应的对策。1972年危机发生时，日本制定了《石油供需平衡法》、《国民生活安定紧急措施法》和《生活物资等囤积和惜售紧急措施法》；1993年稻米歉收造成的粮食供应紧张，导致1994年《主要粮食供需与价格安定法》出台。鉴于世界粮食的供求及贸易存在不安定因素，为了促进国内粮食生产，使生产与进口、储备保持适当比例，1999年《粮食农业农村基本法》代替了有“农业宪法”之称的《农业基本法》，新增了“确保粮食的稳定供应”（第2条）、“发生不测时的粮食安全保障”（第19条）的内容，并且自2000年开始根据“基本法”制定五年一期的《粮食农业农村基本计划》。根据2015年3月最新修订的“基本计划”，确保粮食稳定供应政策的基本原则是，以加强国内农业生产为基础，与粮食进口、储备适当组合，确保在歉收、进口断绝等不测事态出现时供应国民最低限必要的粮食。

    日本粮食安全保障政策主要包括以下几个方面。（1）定期分析、评价粮食供给风险。（2）提高粮食自给率。（3）开展国际合作，利用海外资源。（4）重视粮食储备以备不测。 

    （二）日本粮食自给率的真相

    对自身环境及未来安全的认识、判断，取决于知识程度、忧患意识的强弱。日本的粮食安全保障制度是其粮食安全意识的产物，而意识来源于事实但未必完全是客观世界的真实反映。粮食自给率有多种表示方法，社会公众主要从大众传媒获得的信息可能是有选择发布的结果。全面认识问题，首先需要了解事实真相。

    1.被低估的粮食自给率

    按照日本官方（农林水产省）的定义，“粮食自给率”是指国内粮食消费量中国内生产额所占的比重。表示方法有两种：一种是能够单纯以重量计算的“不同品种自给率”，计算式是“国内生产量/国内消费发货量”，国内消费发货量为“国内生产量＋进口量-出口量-库存增加量（或者＋库存减少量）”。另一种是各种粮食以共同的尺度计算的“综合粮食自给率”，又分为按热量换算卡路里与以金额换算生产额两类。现在常用的卡路里综合粮食自给率是根据“日本食品标准成分表2010”，把重量换算为热量，以各种食品相加算出的。例如，2014年度算出的每人每天国产品供应热量为947千卡，在每人每天供应热量2415千卡中占39%。生产额综合粮食自给率则是根据“农业物价统计”的农户期货价格等，把重量换算为金额，各种粮食相加得出，表示的是在国内消费发货额中国内生产额所占比重。这样计算的粮食自给率2014年为64%。

    如上所述，粮食自给率根据计算标准的差异可以得出不同的结论。东京大学研究生院农学生命科学研究科教授本间正义认为，应当正确理解粮食自给率。卡路里自给率指总供应卡路里中日本供应卡路里的比重，而总供应卡路里中约有1/4是剩余、废弃和未使用的（新世纪初的统计资料表明，日本全国吃剩丢弃的食物约占食物总供给量的20%—30%，每年浪费约1000万吨粮食如果按实际摄取量中日本国产卡路里计算的话，2008年日本的粮食自给率不是41%而是54%。国产粮食供应的卡路里中还没有包括农户自己生产消费部分，对于卡路里较少的蔬菜评价也过低。

而且，以热量计算的日本粮食自给率中，并不完全包含日本国内生产的粮食热量，至少体现在以下几个方面：（1）1970年以后的数据不包括鲸肉。鲸肉是日本人热量来源之一。在二战后粮食极端匮乏的情况下，鉴于鲸肉是日本人的重要蛋白质来源，尽管英国、挪威、澳大利亚和新西兰等国反对，以美国为首的占领军当局仍允许日本开展捕鲸活动，理由是捕鲸是解决日本粮食危机的唯一途径。战后日本海洋捕捞能力快速发展，成为世界上最主要的捕鲸国。（2）自给率的热量计算中不包括酒精。（3）食物中畜产品及其乳制品含有脂肪，热量高，但是在日本粮食自给率计算中，作为分子的“国产”物中不包括用进口饲料养殖的牲畜。牲畜生产除了饲料外，还需要土地、水、青草等，但是这些国产部分的贡献都没有计入热量计算。因此，日本官方公布的粮食自给率是被低估了的，日本的实际粮食自给率要高于公布的数据。

    2.农业生产能力较强

    日本近代以来农业取得巨大进步的显著表现之一，是单位面积产量的提高。二战后日本一度面临最紧迫的吃饭问题，通过农地改革、扩大耕地面积和捕鱼区，加上改良土地、品种、耕作技术，以及对农产品实行价格保护等，日本农林水产业获得巨大发展，但从粮食单产的国际比较看，日本还有不小的增产空间。

    现有粮食自给率是在土地生产力没有充分利用的情况下算出的。统计数据显示，最近半个世纪日本农地面积下降较多。减少的土地中，部分因城市化、产业化需要由农地转化为居住、交通等非农用地，部分是没有被转用也没有种植的荒地。日本在充分利用农地等资源的情况下，可以实现100%的粮食自给。而且这是没有计算麦子、青稞的双季种植，以及田埂等的耕种，也没有考虑农地提高效率后满负荷生产的情况，因此还有增产的余地。可以说，若把现有的弃耕地利用起来，日本可以达到粮食自给有余。

    日本粮食自给率长期降低，固然有因产业结构转变导致的农地面积缩小、农业劳动者数量减少和日渐老龄化的因素，同时也是日本因应国内外形势变化而人为安排的结果。如果日本改变农业政策和粮食政策，调整土地利用结构，紧急情况下可以大幅度提高粮食生产力和自给率。

    3.国际分工中选择比较优势

    如果一味追求粮食自给，凭借日本现有的自然和社会条件，是可以实现完全自给的。现在的粮食自给率低，很大程度是日本根据比较优势下的国际分工自主选择的结果。战后，“贸易立国”是与“产业立国”并列的推动日本经济高速发展的两个轮子之一，日本是战后在自由贸易中得益最多的国家。

    战后初期的日本，不仅存在自然资源和土地等先天不足，而且在工业技术上与先进国家存在很大差距，于是采取了通过进口能源和原材料、引进技术和资本、利用廉价而优质的劳动力生产制造工业品发展经济的方式。依赖土地和资源禀赋的产品匮乏，农业无论在国际市场还是国内产业中都处于弱势地位，因此国际贸易中日本主要出口工业品而进口部分农产品。随着日本工业技术进步、产业结构升级，出口产品结构中高附加值的产品比重增加，抢夺了美国、欧洲的市场。为了缓解贸易摩擦，在外部压力下，日本不得不一点点减少农产品保护、增加进口。进口粮食换取美欧市场开放以便出口工业品，这是日本根据自身禀赋扬长避短的选择。1955—1970年间，日本的国民生产总值增长4倍，出口增长7.7倍，进口增长5.8倍。国际贸易急剧增加，使企业生产规模扩大、成本降低，带来商品售价下降、国内市场需求扩大，消费水平提高。市场扩大使企业受益增加，对更新设备、提高产品和服务质量的投资增加，又进一步增强了竞争力，于是形成了经济发展的良性循环。日本是自由贸易体制下最大受益国，牺牲些粮食自给率，却获得了更大的整体利益。

    （三）粮食安全成为话题的原因

    如上所述，日本在现有的生产条件下可以实现完全的粮食自给。所以，尽管粮食自给率很低，由于作为主粮的稻米能够自给，在2007—2008年的全球粮食危机中日本并未发生粮食安全问题。粮食安全、食品安全之所以经常是日本媒体和议会的话题，是社会舆论关注的焦点，与日本的社会意识、社会结构密切相关。

    1.忧患意识下的未雨绸缪

战后以来日本颁布的食品安全领域相关法律、法令、规制等约300部之多。尽管日本凭现有国内资源可以实现完全的粮食自给，但多数人宁愿相信日本粮食不安全。内阁府2010年9月完成的“关于粮食供应的特别舆论调查”显示，接受调查者中对将来日本粮食供应表示不安的占85.9%。了解日本粮食自给率数据与其国内生产能力的真实状况后，不难明白：日本“粮食安全”未必是现实的问题，很大程度上可谓忧患意识下被放大的不安带来的想象中的问题。不安的根源中，忧患意识大于客观事实。粮食安全被视为必须解决的课题，并非出于眼下现实的迫切需求，很大程度上源于日本人与生俱来的不安全感。所有的危机对策，都是在预估有风险出现“可能”的情况下的预防措施。

    2.农业保护的诉求

    二战后，尽管日本在美国支持下加入了世界产业分工体系，经济逐步自由化，但是其农业领域始终实行保护政策至今。除了劳动力的职业选择没有限制外，农地的交易、转用，农产品的买卖，很长时期内由政府控制。由于土地、劳动力等成本较高，日本农产品价格远远高于国际市场价格，政府通过对农产品进口实行配额制度、对进口农产品征收高额关税等措施把海外农产品拒于门外。日本对于农业的保护力度远超过其他发达国家。甚至在议会中，政见存在分歧的各政党，在讨论关于农业保护的法案、政策时却异常地一致通过。粮食自给率降低、粮食安全存在问题等成为政策保护诉求的绝好理由。日本媒体爱炒作外国食品问题，给人外国食品不安全、日本食品最安全的印象。

    3.农村选票的影响

    对于农业的保护，世界上诸多国家都程度不等地存在，但日本的农业保护力度在发达国家中最高，除了粮食自给率低外，还有政治因素的作用。日本经济社会总体上属于自由竞争的体制，但是农业具有浓厚的计划体制色彩，与政治的关系特别密切。这是因为在政党竞争中，农村选票价值远高于城市选票。

    与城市工商业者不同，农民职业单纯、利害一致因而容易联合，日本全国农民都被组织到农业协同组合（以下简称“农协”）中。农协会员稳定，投票率高。农民是保守主义政治的基础，长期执政的自民党自创立之初就得到农协的大力支持。1994年前，在中选区制下，不同选区选民人数差异很大。例如，1972年地广人稀的农村地区一张选票等于城市地区的五张选票，1990年占全国人口40%的大城市选民只能选举20%的国会议员，512个议席中269个来自农村地区。议会中的农林水产族议员对政府决策具有巨大影响力。例如20世纪80年代，日本面临着国际社会要求开放市场的压力，加之国内大米过剩、财政赤字庞大，政府打算降低大米收购价格，却因农林族议员强烈反对而作罢。议员参加竞选时，在农村地区只要获得相当于城市地区1/3的票数就能够当选，因此农村选票价值更高。1994年众议院选举制度改革对于选票价值的差异调整也很有限。统计显示，2010年，小选区制下农村选票和非农村选票的价值差距最大仍然达到2.4倍。

    不仅是自民党，其他政党也需要农村选票的支持。为了选票，各政党都极力讨好农民，推出农业保护政策。保护政策获得社会支持的最好说辞就是粮食安全。进入新世纪，以粮食安全为核心、农民利益为宗旨的农业保护，成为日本参与TPP之类国际自由贸易体系的最大障碍。