天津社会科学院日本研究所研究员平力群在《日本学刊》2016年第5期发表《日本科技创新政策形成机制的制度安排》（全文约1.6万字）。

平力群认为,技术经济范式的调整与转换，导致日本传统的以“分割的多元官僚制”为制度基础的“官僚主导”的“自下而上”科技创新政策形成机制的绩效逆转。为适应新变化，保持制度优势，降低改革成本，日本政府推动科技政策中央咨询决策机构从“科学技术会议”到“综合科学技术会议”再到“综合科学技术创新会议”的演变，增强其作为指挥部的职能，构建“内阁主导”的“自上而下”政策形成机制，实现与原有政策形成机制的对接与融合，弥补决策分散、缺乏协调性等不足。“综合科学技术创新会议”的诞生，标志着日本科学技术政策与创新政策一体化推进体制的实现。

平力群在文章中指出,政策形成机制是国家科技体制及创新系统的重要组成部分。通过观察日本科技体制改革，可以发现：在政策形成机制中占有重要地位的科技政策中央咨询决策机构经历了从“科学技术会议”（CST）到“综合科学技术会议”（CSTP）再到“综合科学技术创新会议”（CSTI）的演变。这一过程是随着日本社会对STI政策概念的认知变化，以体制改革为条件，在日本政府的主导下实现的。

（一）日本选择以强化指挥部职能完善政策形成机制的原因

二战后，日本的政治制度相对稳定与科技进步渐趋活跃，导致了科学技术行政体制改革与STI政策认知的非均衡演化。这决定了日本政府选择以强化中央咨询决策机构作为指挥部的职能来弥补STI政策形成机制的决策分散、缺乏协调性等不足。中央咨询决策机构的演变过程，是其管辖范围不断扩大、管辖权力不断提升的过程，是多股力量相互作用结果的表现。

1.“分割的多元官僚制”：“自下而上”政策形成机制的制度基础

以博弈论为基础，通过对日本政治经济体制的分析，青木昌彦把日本界定为“官僚制多元主义国家”。“分割的多元官僚制”反映了日本政治体制权力结构的基本特征。所谓“分割的多元官僚制”，就是具有共同利益需求的私人或组织形成利益集团，利益集团将诉求传递到其在官僚机构中对应的管理部门，管理部门代表利益集团与政府进行谈判。“分割的多元官僚制”是由官僚制政府内部的分权所决定的，从管理部门作为相关利益集团的代理人与政府谈判并为其争取利益的意义上说是“分割”的，从民间人士参与政府政策制定的意义上说是“多元”的，从官僚代表利益集团的利益方面来说，这一体系又是“官僚主义”的。各管理部门的管辖权通常规定明确并相互独立，在各自管辖领域内与利益集团保持密切关系。在这种反复博弈过程中，对各利益集团的利益裁定实际上逐渐演变为由行政过程而不是政治过程来完成。

科技行政体制所体现出的“分割的多元官僚制”的特征之一，就是科学与技术创新分别隶属于不同的管理部门，不同产业的技术管辖权又分属于不同省厅或同一省厅的不同部门。换言之，与科学研究、产业技术相关的法律、政策、预算是由不同的管理部门来制定、实施。

2.政策认知与绩效逆转：政策形成机制的改革动力

在赶超阶段，日本政府对创新过程的认识是线性模式，即研究（基础研究→应用研究）→开发（工程乃至商品的开发）→生产→市场。所以，日本政府选择了把科学技术政策分为科学政策和技术政策，并通过不同的行政管辖部门进行制度供给和管理的模式。经过战后第一次改革，日本科学技术行政体制形成了由科技厅、文部省和其他省厅与发展技术有关的部门构成的松散的体系，具有各自为政、互不干涉、灵活、政策针对性强的特征。在政策形成机制中，科技厅、文部省、通产省、农林省、厚生省、交通运输省都占有重要地位，文部省和科技厅主要负责制定支持基础研究的政策，其他各省则各自负责制定支持相关产业技术研发的政策和支援民间研发的政策，其中通产省发挥引领与支持产业创新的作用，成为策划、制定与实施产业技术政策的核心机构。

在迈入知识经济时代之前，特别是就仍处于赶超阶段的日本而言，不但技术、市场的结构比较简单，而且可以参照西方发达国家的产业、行业划分方式。而“分割的多元官僚制”恰恰是一种高度分散的体系，政策的制定权散于各个行政部门和相应的利益集团，且执行地位平等。 被划定在明确的产业范围、市场范围内活动的企业与行政部门间权力的纵向分割，实现了高度对接与匹配。这就意味着，以“分割的多元官僚制”为制度基础的“自下而上”松散型政策形成机制实现了与追赶阶段的技术经济范式的高度契合。这种契合与匹配，保证了政策的有效性，支持了日本科技水平的提升，促进了日本经济的发展，日本不仅完成了对欧美发达国家的赶超，还实现了从工业经济向知识经济的迈进。

经济活动的多元化、科技的发展，使社会进入了一个快速变化的时代，必须从宏观层面快速决定的科学技术相关政策课题不断增加，而且科学与技术的结合方式与程度越来越复杂、密切，俨然成为一个整体性概念。而且，随着科学与技术关系的复杂化以及消费者偏好、经济价值观的多样化，“企业—产业—市场”的关系也越来越复杂，各省厅与其所管辖的业界团体间紧密而封闭的分立型创新体系不再适合社会发展的需要。日本在“分割的多元官僚制”框架下形成的分散的科技行政体制与知识经济大趋势对跨产业、跨行业、跨组织、跨学科、跨专业间融合创新需求的矛盾，使“自下而上”政策形成机制的绩效发生了逆转。STI政策所暴露出的问题及对科学政策、技术政策与创新政策关系越发密切的共识，使日本政府与社会相关人士开始认识到政策一体化的必要性，成为政策形成机制改革的重要推动力。  

3.强化中央咨询决策机构的指挥部职能：体制改革与政策认知非均衡演化下的解决方案

科技进步及日本经济发展阶段的变化，推动了日本政府对STI政策认知的演化，也使其意识到建立一个统一的、具有权威性的政策形成机制的重要性。但是，“分割的多元官僚制”是日本政治体制权力结构的基本特征，也是日本政治体制的基础制度，对其进行改革绝非易事。而且，“分割的多元官僚制”不仅是政府与民间的信息沟通渠道，也是激励官僚发挥主观能动性的制度安排，这种制度优势也使得日本无法对其实施彻底的改革。由于省厅的管辖权直接关系到官僚的切身利益，因此官僚有动力维护并扩张管辖范围，努力避免其他省厅侵蚀本省厅的权力。

日本科技行政权力的分配也不例外。如CST的设置就不顺利。由于各省厅官僚担心CST会侵蚀其势力范围，削弱其制定政策的权力，所以当科技厅提出设立CST时遭到了各省的反对。最后，以“人文科学及大学的研究”不在其管辖范围之内，尊重大学研究活动的自由，以及对有关省厅的专管事项不予审议为条件，CST才得以设立。2001年CSTP的成立则是以行政体制改革为前提的。换言之，政策形成机制是嵌套于“分割的多元官僚制”中的，其演化轨迹受到“分割的多元官僚制”的影响与制约。因此，如何减少官僚的抵制，以较低的成本改革政策形成机制，满足新技术经济范式调整与转换背景下知识生产的需求，成了日本政府必须面对的问题。

基于此，日本政府采取了强化中央咨询决策机构领导职能的方案，试图通过对中央咨询决策机构的管辖范围、人员组成、组织结构、可利用政策资源及工具的改革，使中央咨询决策机构成为具有超越各省厅权力的协调机制，以破除“本位主义”，打破条块分割，构建“自上而下”的政策形成机制，实现科学政策与技术政策、科学技术政策与创新政策的融合，为知识经济时代的跨领域创新、融合创新提供制度保障。

（二）从“科学技术会议”到“综合科学技术会议”

日本经济技术水平的提升，带来日本在国际格局中的地位改变，世界科技迅猛发展推动了研发活动的快速化、复杂化与巨大化，工业经济向知识经济转型带来了创新方式与竞争方式的改变。科技与社会生活关系日益密切、复杂，在赶超阶段建立的自然科学领域与社会科学、人文科学领域，科学体系与技术体系相互分离，缺乏权威的CST，以及在科技厅与文部省分立下形成的日本科技行政体制，造成日本STI政策缺乏系统性与战略性。分散的政策形成机制，已经影响了日本的经济技术发展。为促进科学与技术以及自然科学与人文、社会科学的融合，实现对科学政策与技术政策的统筹管理，以行政改革为契机，2001年日本政府通过对CST的改组在内阁府设置了CSTP，并通过不断改革来强化其在STI政策领域的主导作用。

CSTP作为“特定综合调整机构”，从按照科技预算的优先顺序“调整预算”和通过制定科学技术基本计划实施“计划调整”两个方面，来实现“综合调整”的目标。尽管“调整职能”受到各方面的制约，但从行政资源的“选择与集中”的实效性来考虑，在作为“特定综合调整机构”的制度化建设方面，CSTP还是迈出了重要的一步。

（三）从“综合科学技术会议”到“综合科学技术创新会议”

2012年12月安倍首相在发表施政方针演讲时，提出要把日本建设成为“世界最适宜创新国家”，而CSTP就是建设“世界最适宜创新国家”的指挥部，因此要强化其统揽创新政策的职能，这需要进行彻底改革并制定具体措施，使其在权限与预算方面发挥迄今未曾有过的强大推动力。 2013年6月制定的《日本再兴战略》再次强调应“强化CSTP的指挥部作用，破除省厅间的纵向分割，在战略性领域实施政策资源的集中投入”。 为进一步强化CSTP主导STI政策的作用，2014年日本政府把CSTP改组为CSTI。

安倍内阁之所以能够大幅度提升CSTP在政策形成机制中的权力，除了受创新方法论网络化不断加深的认知影响，还享受了“1955年体制”崩溃后官僚制地位相对降低及日本长期以来特别是民主党所推进的政策形成过程中“政治主导”改革的成果。可以说，中央咨询决策机构作为指挥部的职能强化的实现，是政治家与官僚博弈下政策体制从“官僚主导”向“政治主导”转变过程中以“内阁主导”为前提的，日本政府为适应科技进步所引致的技术经济范式调整与转型，改革政策形成机制的结果。

1.政策认知：科学技术政策与创新政策一体化

2013年6月，为集中发挥创新潜力解决安倍内阁所面临的最紧迫课题——经济复兴，日本政府制定了《科学技术创新综合战略》。《综合战略》明确提出了“科学技术创新立国”的方针，从而明确了科学技术政策与创新政策的一体化改革方向。

虽然创新并不全部源于科学技术，科学技术也不一定都会产生创新，但科学技术已经成为创新的重要基础，科学技术与创新之间的网络化知识生产方式已使科学技术与创新的相互关联方式呈现出前所未有的复杂多样性，而科学技术与创新之间的一体化网络关系已成为一种共识被社会所接受。可见，科学技术政策已不再局限于支持科学技术活动的政策，还应包括重视创新、科学技术与社会、公共关系的政策。科学技术政策与创新政策的一体化是由知识经济时代的知识生产方式所决定的。

2.制度准备：安倍第二次组阁后强化CSTP领导职能的“三支箭”

为强化CSTP在科技创新领域的指挥部职能，实现科学技术政策与创新政策的一体化，安倍内阁依据《日本再兴战略》与《综合战略》推出了被称为“强化领导职能三支箭”的措施，具体包括：设置“科学技术创新预算战略会议”（以下简称“预算战略会议”），建立“科学技术重要政策行动计划”制度;设立跨越省厅及学科、产业领域边界的横向联合型项目“战略创新性创造项目”（SIP）；设立支持具有高风险高影响的研究开发的“创新性研究开发推进项目”（ImPACT）。

3.综合科学技术创新会议：科学技术政策与创新政策一体化推进体制

为了强有力地推进科技创新立国的国家战略，有必要构建以CSTP为指挥部的政策一体化推进体制。 为此，2014年5月，CSTP被改组为CSTI。日本政府试图通过这一改组，进一步强化CSTI统揽科技创新的作用，进而推动创新活动的开展，实现科学技术创新立国的目标。

CSTI是在首相、科学技术创新政策担当大臣的领导下，为了大力推进实施科技政策，从高于各省的立场，以设计、制定与统筹调整具有综合性、基础性的STI政策为目的，在内阁府设置的“重要政策会议”。 与CSTP相比，CSTI除了“振兴科学技术”，还增加了对“为通过研究开发成果的实用化实现创新而综合完善环境”相关重要事宜的调查审议事务。其次，为了强化领导职能，把“基本计划的制定与促进相关事务”及“科技相关行政机构经费预算方针调整事务”的管辖权从文部科学省移交到内阁府。另外，还把资深专家型议员的任期由两年延长至三年。CSTI的领导职能主要包括：推进科技振兴与创新政策的一体化，发挥总体把控与横向连接的功能;通过强化统揽职能，建立预算战略会议，灵活运用SIP、ImPACT等国家重点项目制度引导各省厅跨越部门边界实施政策;通过与其他具有指挥部功能的机构 合作，破除各省厅间的条块分割，强化产官学合作，加快实现从“基础”到“出口”（投入生产）的创新。

经济学是一个选择的理论，在科技与社会生活关系日益紧密的今天，直接影响政策选择的科技创新政策形成机制，对一国的经济绩效与经济社会发展具有重要的影响。研究日本政府完善STI政策形成机制的路径选择、制度安排与具体实践，对完善中国科技体制改革具有启示意义。