青岛农业大学经济与管理学院教授李明权在《日本学刊》2015年第4期发表《日本FTA进程落后于韩国的原因探析——基于农业保护的政治经济学视角》（全文约2.1万字）。

    李明权认为，基于农业保护的政治经济学分析方法的研究认为，日本的出口依存度低于韩国且没有韩国式FTA农业补救措施导致其推进FTA的边际收益低于韩国;另一方面，日本农民选票的重要性、农民组织集体行动的有效性以及代表农民利益的议员的影响力明显高于韩国，而推进FTA的行政效率和农产品关税水平显著低于韩国，这些因素导致日本推进FTA的边际成本远高于韩国。“日韩的FTA政策最优政治均衡点比较”模型显示，日本和韩国推进FTA的边际收益曲线和边际成本曲线的位置不同，日本的FTA政策最优均衡点位于韩国的左侧，即FTA进程比韩国慢、农业开放程度比韩国低。

李明权在文章中指出，虽然就已签署FTA数量而言，日本和韩国不相上下，但就FTA缔约对象的经济规模与国际影响力而言，韩国的优势非常明显。日本和韩国在推进贸易自由化过程中会遇到一个相同的绊脚石——农业开放问题。韩国在韩美FTA和韩—欧盟FTA中都承诺十年内对近90%的农产品取消关税，20年内对97%以上的农产品取消关税，未列入自由化进程的农产品仅占2%～3%。而日本在日泰FTA中将40%以上的农产品列为自由化范畴之外（日本签署的其他FTA也基本维持该水平），2014年8月签署的日本—澳大利亚FTA中，日本农产品开放程度有所提高，但例外处理或再协商产品所占的比重也在30%以上。可以说，韩国已签署FTA的农产品开放程度比日本大许多，韩国已签署的FTA并没有对农业实施高度保护。本文试图运用FTA视角下的农业保护政治经济学方法，借鉴日本学者速水佑次郎的“农业政策转变过程”模型分析思路对日韩FTA进程的差异做一分析，以期对正在进行的中日韩FTA谈判有所参考。

    （一）日韩推进FTA的边际收益比较

日韩推进FTA的边际收益的大小，取决于日韩国民对其政府FTA战略及实践的支持度和信赖度，而这与两国的出口依存度和政府应对FTA的农业措施密切相关。

      1.日韩出口依存度比较

从数据可以看出，无论是国土面积还是人口数量，日本是韩国的三倍多，而且人均国民收入也明显高于韩国。这表明，在发展扩大内需型经济上，日本可选择的道路比韩国宽广许多，自然地，世界市场对日本的吸引力比韩国逊色许多。正因为如此，日本国民对FTA的偏好并不强烈。也有问卷调查结果表明，绝大多数日本国民不认为FTA是日本经济增长不可或缺的因素，通过海外贸易确保稳定的资源及粮食的进口渠道才是他们最为关切的问题。

但在韩国，情况大不相同。在韩国经济发展过程中，对外贸易曾起过发动机的作用，且这种倾向近年来更加明显。1961年韩国的出口依存度只有5.3%，而2011年高达56.2%，世界排名第42位。可以说，韩国是典型的出口立国型国家，世界市场是韩国经济可持续发展不可缺少的条件。韩国对外经济政策研究院的相关调研结果表明，韩国国民中支持政府FTA战略的人数占绝大比重，而反对FTA的人数仅占三成。

      2.日韩应对FTA的农业措施比较

日韩推进FTA，其国内农户必然会受到冲击，政府为安抚农民会出台一些应对FTA的措施政策。但日韩两国政府在农业方面采取的应对措施存在较大的差别，导致两国农民对FTA的态度不尽相同。

为顺利推进其FTA战略，韩国已明确规定，在国会批准某一FTA之前政府必须提交一份完整的FTA农业补救措施计划（即“先补救、后批准”策略）。可以说，韩国FTA网络不断扩大的过程，其实也是其FTA农业补救措施不断升级和系统化的过程。大量资金投入到农村区域，正好满足了韩国老龄农户的需求。农民也会参加反对FTA的示威游行，但他们的目的不是反对FTA本身，而是为争取更多的补救基金。韩国老龄农户深知“会哭的孩子有奶吃”，所以经常“闹事”，而韩国政治家们也深知，只要给足补救金，这些“闹事”的农民会最终将选票投给自己。

反观日本，至今为止还没有出台韩国式的系统化的FTA农业补救措施。早在1995～2000年间，日本实施过《乌拉圭回合农业协议相关对策》，耗资6.01万亿日元用于农业基础设施的扩充和农业经营结构的改善，以期达到缓和新国际贸易体制对日本农业的影响、安抚农民不满情绪的目的。但是，以“FTA对策”名义的农业支援政策尚未出现过。为更好地顺应国际农产品贸易自由化趋势，日本近几年也出台了一系列提高农业竞争力的计划。但几十年来农业改革收效甚微的现实，导致日本农户对政府应对FTA农业政策的信赖度普遍较低，仅靠这些改革规划和措施很难像韩国那样赢得部分农户的支持票。

综上所述，日本的出口依存度低于韩国，导致日本国民对FTA的需求强度不如韩国。不仅如此，韩国的FTA农业补救措施还赢取了韩国老龄农户对FTA的支持。这两个因素决定了日本推进FTA的边际收益低于韩国。

    （二）日韩推进FTA的边际成本比较

即使日本推进FTA的边际收益低于韩国，但如果日本推行FTA的边际成本也低于韩国，那么日本的FTA进程应该与韩国相差不大。但两国的FTA进程现状说明，日本推进FTA的边际成本不比韩国低，反而可能更高。那么，两国的边际成本差异从何而来?其差距有多大?

      1.日韩农民选票的重要性比较

日韩两国推进FTA的边际成本不同的原因是多方面的，而其中大部分原因又源于两国不同的选举制度。在日本的国会议员选举中，仅占就业人口3.8%的农业人口却掌握着相当于其规模2～5倍的选票，与城市相比，农村地区以较少的人口就可能产生一位议员，可见日本农村地区选票的重要性。以前日本也是按人口比例分配议员名额的，但在经济高速增长时期，日本人口大量从乡村流向城市，而议员名额却因各种原因未能及时作出相应调整，导致城市地区和农村地区的选票效果不一致的现状。另外，因城市居民成分繁杂、意识形态各异，他们的选票会分散到各个政党，所以仅靠城市选票很难保证成为执政党。而农村地区的居民因相互之间更为熟悉等原因易于统一立场，选票会集中到一处。也就是说，日本的农村地区不仅是个大票仓，而且还是决定胜负的要害票田。在这种背景下，为争取这些农民选票，日本政治家们会想方设法地为农民利益争取各种好处。难怪有些日本学者感叹“日本是农村说了算的国家”。

    但在韩国的国会议员选举中，每个公民的选票效果是一样的。虽然韩国也出现过农村人口向城市移动的潮流，但韩国及时根据人口变化对选区进行了重新划分，没有出现像日本那样偏重于农村的问题。现在，韩国人口的近半数都居住在首都圈（首尔及京畿道），若加上釜山等大城市的人口，城市人口占全部人口的约70%，农村及地方人口仅为30%，就农业人口而言，不足7%。在这种背景下，农民选票就显得不那么重要了，韩国政治家对农民的利益诉求（如反对FTA）的态度也不会像日本政治家那样“干劲冲天”，而是“尽力而为”罢了。

不仅是国会议员，日韩农民选票对两国政府首脑的产生也具有不同的影响力。日本是实行议会内阁制的国家，根据惯例，内阁总理大臣由议会中多数党的党首来担任。要成为多数党，就离不开日本农民的选票。而韩国是实行总统制的国家，总统由全民直选，在“一人一票”制下农民选票就没那么至关重要了。

      2.日本“农林族”议员和韩国“农村党”议员比较

无论是日本还是韩国，政府签署的FTA都要得到其国会批准方能生效，所以来自国会层面的阻力大小会直接影响其FTA进程。在日本国会主要阻碍来自“农林族”议员，而在韩国国会反对批准FTA的是“农村党”议员。

日本所谓的“农林族”议员，是维护农民集团利益的政治家，是跨党派的集团。这些“农林族”议员是从农村地区选出来的，他们为了报答其“再生父母”同时也为了自身的政治前途（再次当选）而对贸易自由化持坚决反对的立场。更为重要的是，因这些“农林族”议员大多当选过四次以上，参政议政时间长（按众议员每届任期两年半计算，为十年以上），所以他们不但对农业领域的政策了如指掌，而且对政策的出台实施具有很强的影响力。可以说，无论是政府层面（FTA的研究及谈判阶段）还是国会层面（批准FTA案），这些“农林族”议员成了日本推进FTA进程最直接的障碍。

而韩国没有“族议员”。韩国近70%的议员都是当选一两次而已，当选四次以上的议员仅占5%。至今为止，当选次数最多的是七次，有两人，当选六次的有三人，当选五次的有九人，其他人都在当选五次以下。这与日本形成鲜明的对照。即使再过几十年，估计韩国也不会出现日本式的多选议员占大比重的情况，因为两国国民的选举取向不同。  

      3.日韩推进FTA的行政体系比较

日韩政府是两国推进FTA进程的计划者和执行者。所以，两国政府的FTA政策决策效率也会直接影响各自的FTA进程。

在日本，内阁总理大臣是由议会中多数党的党首来担任的。因为党的领导人是由部分政治家选出来的，这使得日本首相的权威不具有广泛的民意基础。另外，因日本内阁（最高行政机关）成员大部分是国会议员，所以行政运营很容易受到国会方面的干涉。这些都导致了即使日本首相具有大力推进FTA的想法，往往也是“心有余而力不足”。

韩国总统是由全民直选的，其权威具有较广的群众基础。而且，总统集国家元首、政府首脑和武装部队最高司令于一身，有任命和罢免国务总理和内阁各部门长官的权力。在这种总统掌握生杀大权的体制下，只要总统一声令下，各行政部门只能照办而不会表达反对意见。

从推进FTA的机构体系来看，日本的FTA谈判首先由外务省、经济产业省、农林水产省和财务省等进行协商并达成妥协后才能进行。在这种分割式权力结构下各省围绕FTA缔约对象的选择与顺序、开放范围与程度等问题掣肘现象层出不穷，特别是作为FTA推进派的经济产业省和作为反对派的农林水产省之间的协调充满着非合作博弈的色彩，从而大大延缓了日本的FTA进程。而韩国早在1998年金大中政府时期就设立了外交通商部所属的通商谈判本部，由该本部统一管理FTA推进事宜。之后的卢武铉总统进一步强化了通商谈判本部的功能，统筹管辖FTA推进路线图、各部门意见的调整等，起着司令部的作用。这种单一领导体制显然比日本的四省集体领导体制高效许多。而且，韩国参加谈判的人员具有较大的权限，需要做出大胆决策时可以做到该出手时就出手，加快了FTA的发展速度。

      4.日韩农民组织政治影响力比较

如前所述，韩国农民经常以一些极端方式来表达自己的不满，而这恰恰反映出韩国农民政治权利薄弱、话语权微薄的问题。因为当韩国农民没法通过正常渠道向政府和国会反映自己的意愿时，只能采取非正常手段。

日韩农民占本国人口的比重很小，但他们可以采取有效的集体行动，使政府选择大多数人利益受损而少数人受益的贸易政策。问题在于，日韩两国农民组织集体行动的有效性存在较大的差别。在日本，农业领域存在着各种各样的团体，其中农协是最大的农业和农民团体。为保护农民利益，同时也为保护自己的既得利益，JA对贸易自由化持坚决抵制的立场，经常举行游行示威、签名活动等向政府施压。但日本农协等农民组织集体行动的有效性并不在于单打独斗，更重要的是他们与“农林族”议员和农政官僚形成的利益“铁三角”。经过长时间的磨炼，“铁三角”相当坚固，能够高效率地给日本FTA进程设置层层障碍。在韩国，也有农协，全称为“韩国农业协同组合”，英文缩写为NH，是韩国最大规模的农民组织（2011年社员达到约245万人）。但对贸易自由化，NH不像JA那样坚决反对，经常表现出模棱两可的态度。而且，相比日本的“铁三角”，韩国的农协、“农村党”议员及农政官僚的关系或许只能用“铝三角”称呼了。除NH以外，韩国还有很多农民组织。其中，规模和影响力较大的当属韩国农业经营人中央联合会和全国农民会总联盟。它们经常与其他小规模农民组织联手，开展声势浩大的反自由化活动。但这些农民组织往往到最后不能抱团，使韩国农民集体行动的有效性大打折扣。而韩国政府瓦解农民组织统一战线的武器正是前述的FTA农业补救措施。

    5.日韩农产品关税水平及其结构比较

FTA谈判是漫长而复杂的讨价还价过程，在这一过程中谈判筹码越多，越易于取得成功，而谈判前的关税水平及其结构是重要的谈判筹码。很多人认为，日本对农产品高度保护，所以其农产品关税水平会很高。其实，相比而言，日本的农产品关税水平比韩国低许多。2011年日本实施零关税的农产品已占农产品总数的35.9%，整体的简单平均关税税率仅为17.3%。而韩国的零关税农产品比重仅为5.4%，整体的简单平均关税税率高达48.5%。这说明，韩国在进行FTA谈判之际，农产品降税余地比日本大许多，推进农产品FTA谈判的难度比日本小许多。

值得注意的是，日本关税税率为15%～100%的农产品所占的比重仅为19.1%，而韩国达43.1%，这使得韩国在谈判中比日本处于更加有利的地位。这是因为在FTA谈判中，关税税率为15%～100%的农产品是交涉的重点。最惠国税率原本为零的农产品无需谈判，低于15%的产品降税诱惑力不够大，而税率大于100%的农产品均为高度敏感产品，无论是日本还是韩国对此类产品开放都慎之又慎。韩国近半数的农产品关税税率为15%～100%，说明韩国可提供的谈判产品清单比日本丰富许多，既容易换取谈判对方的降税，也易于取得谈判成功。

综上所述，在日韩不同的选举制度和FTA决策体系下，日本“农林族”议员和农政官僚的影响力远大于韩国“农村党”议员和农政官僚，而且以JA为首的日本农民组织的集体行动的有效性也远大于韩国农民组织，这些因素决定了日本推进FTA的边际成本远高于韩国。不仅如此，日本政府推进FTA的行政效率及农产品关税水平远低于韩国，进一步加大了两国推进FTA的边际成本的差距。

    （三）日韩推进FTA的最优政治均衡点比较

作为FTA政策供给者，日韩政治家的目标是谋求政治支持最大化，所以对政治家而言，推进FTA的边际收益等于边际成本时的均衡政策是最佳政治选择。当两国推进FTA的边际收益和边际成本不同时，必然导致两国的最优政治均衡点错位，即两国的FTA进程不一致。  

    为便于分析，笔者构筑了“日韩的FTA政策最优政治均衡点比较”模型。日本推进FTA的边际收益低于韩国而边际成本远高于韩国，这种关系在图中表现为日本边际收益曲线位于韩国边际收益曲的下方，而日本边际成本曲线位于离韩国边际成本曲线较远的上方。结果，日本的推进FTA最优政治均衡点明显低于韩国，即日本的FTA进程远不如韩国。