中国社会科学院财经战略研究院研究员赵瑾在《日本学刊》2014年第6期发表《日本公共投资：90年代投资低效的原因、改革方向及启示》（全文约1.5万字）。

　　赵瑾认为，20世纪90年代日本实行经济刺激，扩大公共投资的结果不仅没有使日本摆脱经济停滞，相反却累积了巨额的债务。21世纪日本公共投资理念由注重短期转向长期、公共投资主体由政府主导扩展到允许民间介入、公共投资结构强调社会资本产业配置要“集中”进行“重点”投资，使公共投资在财政支出中占比不断下降。中国应该吸取日本的经验和教训，提高公共投资效率。

　　赵瑾在文章中指出：20世纪90年代初泡沫经济崩溃后，为了刺激经济增长，日本政府采取了一系列扩大公共支出的经济景气对策。除了1996年和1997年外，日本几乎每年出台经济景气对策，有些年份如1993年、1995年、1998年和2001年甚至在一年内两次出台景气对策。而且，从景气对策的投资规模看，20世纪70～80年代基本保持在10万亿日元以下，最高没有超过6万亿日元，但从90年代开始，日本的年度投资规模均超过10万亿日元， 1998年11月出台的紧急经济对策投资规模甚至超过20万亿日元，占当年GDP的4.7%。而在这些投资中，多数是以公共投资为核心。如1992年公共投资占投资规模的80%，1993年为82%，1995年为84.4%，2001年为80%。

　　如此大规模的经济景气对策是否有助于日本经济恢复？20世纪90年代日本财政政策究竟对宏观经济产生了什么影响？对此，日本国内有两种对立的观点：一种观点认为，财政政策的效果大，如果没有扩张性的财政政策，日本经济衰退的程度更大；另一种观点则认为，财政政策没有发挥促进宏观经济发展的积极效果，相反无限制的公共支出和减税政策导致了日本财政赤字扩大。比较1967～1977年、1979～1988年、1990～2005年三个不同时间段世界经济模型的测算值可以发现，无论是实际一单位公共投资（Ig）对实际GDP的乘数效应，还是名义Ig对名义GDP的乘数效应，20世纪90年代的公共投资乘数效应都低于70年代和80年代。以实际Ig对实际GDP的乘数效应为例，第一年依次由1967～1977年的1.19、1979～1988年的1.33下降到1990～2006年的1.02，第二年由1.99、1.57下降到1.06，第三年由2.51、1.63下降到0.89。

　　关于20世纪90年代日本财政政策的有效性，在日本国内引发了广泛的研究和争论。井堀利宏、中里透、川出真清运用90年代经济景气和财政政策计量模型分析认为，与1989年前比，90年代的日本财政政策对公共固定资本形成的影响不大。川出真清、伊藤新、中里透运用计量模型围绕公共投资对民间需求的影响以及政府累积债务对民间需求的影响同时进行检验。结果显示，90年代以后公共投资刺激民间需求的效果比90年代以前低，而政府累积债务对消费和投资的影响更低。日本经济企划厅的研究也认为，90年代日本的公共投资对民间需求有影响，但不如80年代明显；公共投资没有产生凯恩斯效应，对民间投资的乘数效应小，是因为被泡沫经济的影响抵消，效果不明显。

　　（一）20世纪90年代日本公共投资低效的主要原因　

　　泡沫经济崩溃后，为了刺激经济景气，从1992年8月至2001年12月，日本政府实施了12次经济对策，投资规模高达141.3万亿日元。而且，在主要发达国家中，日本的公共投资与GDP之比最高，1995年这一比值高达6.4%。但与战后初期相比，该时期的财政政策虽然发挥了一定的刺激经济景气效果，但凯恩斯效应并不明显，还出现了公共工程成本高、投资分散、各个省厅重复投资、公共投资效率整体下降等问题。导致20世纪90年代日本公共投资如此低效的根本原因，我们认为主要有以下几点。

　　1.公共投资的理念：注重凯恩斯的短期需求效应，忽视了社会资本形成的长期供给效应

　　财政具有增加供给、扩大需求和调整分配三大功能。公共投资政策大致包括两个方面，即刺激经济景气的短期政策和提高资源配置效率的长期政策，因此考察公共投资对经济的影响也主要涉及两个方面，一是形成社会资本的长期供给效应，二是应对经济萧条、创造有效需求的短期需求效应。

　  　回顾战后日本的财政政策，在高速增长时期，经济处于充分就业状态，政府支出规模小，财政政策的方向主要在于提高产业基础的供给能力，公共投资的供给效率高。70年代石油危机后，日本国内扩大内需的呼声提高，财政政策逐渐转向凯恩斯的扩大总需求，经济景气对策成为公共投资的主要目的。80年代因泡沫景气，日本实行了紧缩的财政政策。但进入90年代经济泡沫破灭后，为了刺激经济，在零利率金融政策失效后，日本进行了大规模的公共投资。　

　　20世纪90年代，与美国和欧洲寻求财政整固不同，日本财政政策追求扩大需求的凯恩斯效应，以公共投资为中心，在基本财政预算的基础上，以补充预算的方式年年追加投资。1998年公共投资规模最高，达14.9万亿日元，与GDP之比达5.7%，大大高于同期的法国、美国和英国。

　　公共投资理念决定公共投资政策。与高速增长前期日本重视投资供给效相比，20世纪90年代的日本公共投资更为关注刺激景气的凯恩斯短期需求效应和收入再分配效益，使其在产业分配、区域分配方面出现非效率，最终导致公共投资的非效率。

　　2.公共投资的主体：公共投资大部分由中央政府负担，地方政府自我负担比例较小，公共投资低效

　　在日本，公共投资的原则是国家和地方各承担一半。而在地方政府负担部分中，由于资金大多来自中央政府的地方转移支付等，实际上地方政府进行公共投资资金的大部分由中央政府承担。泡沫经济崩溃后，日本的地方政府为了地方利益，通过政治游说提高地方转移支付获取更多的公共投资，导致公共投资在区域分配上出现了对人口少的地区投入多、对人口多的地区投入少的不平衡格局，结果造成国家整体公共投资损失。与此同时，公共投资由中央政府和地方政府共同负担，也出现了工程成本高、各省厅重复投资等问题。

　　3.公共投资结构：关注公共投资规模总量，而非财政支出的结构，公共投资在区域间、产业间分配的非效率导致了公共投资的低效率

　　生产型社会资本配置优先于生活型社会资本配置是20世纪90年代日本公共投资政策的主要特点。90年代，公共投资对日本经济增长的拉动作用下降，主要原因是80年代日本经济社会环境已经发生了很大的变化，到1990年第二产业在GDP中的占比只有35.4%，第三产业在GDP中的占比则已经达到了62.2%，但公共投资结构僵化，日本政府没有顺应日本产业结构的变化及时做出调整。

　　评价90年代日本公共投资的效率，可以从生产和生活两个方面考察。日本学者三井清对1985年和1994年两个时点各都道府县不同产业社会资本的边际效益进行了比较，研究显示：（1）90年代将社会资本配置生活型产业有利于提高投资效率，特别是城市圈的生活型社会资本的边际收益高于地方圈，优先配置城市圈的生活型社会资本有利于改善公共投资效率；（2）90年代将社会资本优先配置第二产业基础型社会资本，投资效率不如1985年（边际收益为正，特别是东京的边际收益大）。换言之，如果90年代将公共投资优先配置于生活型而非生产型，将有益于提高公共投资效率。但现实状况是日本背道而驰，继续优先配置生产型社会资本，公共投资的效率没能充分体现。 

　　另外，战后经济恢复和高速增长时期，日本以提高生产力为目标，社会资本分配的区域重点以京滨、中京和阪神工业地带为核心，公共投资效率得以提高，促进了经济增长。但与此同时，也出现了产业迅速发展、大城市和地方生活水平差距扩大以及城市圈内的人口集中、环境污染等问题。为了缩小城市和地方生活水平的差距，限制人口向城市集中，20世纪80年代后日本开始重视财政政策的收入调节功能，公共投资的重点开始由城市圈转向地方圈。

　　公共投资更多地投入到经济规模不大且社会资本边际生产率低的地方，而非经济规模大且社会资本边际效率高的城市，导致日本公共投资的效率低，财政政策没有有效发挥凯恩斯主义刺激经济景气作用。相关研究也显示，在农林产业附加值在GDP中占比大幅度下降、人口大幅度减少的情况下，农林水产省仍将巨额公共投资投入到人口较少的地区，导致生产率低，公共投资浪费。

　　4.公共投资的凯恩斯效应：对民间投资造成“挤出效应”，也没有拉动消费，日本国内没有形成以民间投资为主体的自律性景气恢复 

　　公共投资具有提高长期利率、抑制设备投资的投资“挤出效应”以及汇率升值、净出口减少的蒙代尔—弗莱明效应。日本公共投资是否对民间投资产生“挤出效应”？数据显示，1990～2000年，日本短期和长期利率都很低，日本公共投资扩大并没有带来利率的提高，同时也没有出现日元升值、净出口减少的效果，似乎没有对投资产生“挤出效应”。但日本经济企划厅的研究显示，公共投资确实对民间投资产生了“挤出效应”，其影响路径不是通过利率和汇率，而是由于泡沫经济崩溃，企业设备投资不振，公共投资的乘数效果不明显。

　　公共投资对消费影响的理论基于公债中立命题。其基本含义是，具有理性预期的人会意识到，现期发行的债券到期时，其本息会由未来增加的税收填补，因而债务只是推迟的税收，不会对私人收入水平产生实质影响，因而不会改变其消费水平。但日本的情况与此相反，即由于国民预期公债发行后，未来的税收负担会增加，因而延迟消费、增加储蓄，政府支出扩大没有拉动私人消费增加。相关研究也显示，日本公共投资没有刺激国内消费的原因在于：政府支出扩大，无论其资金是通过税收方式征收，还是以国债方式融资，都会以家庭可支配收入减少的方式抑制消费，因而，以发行公债扩大公共投资的财政政策没有达到预期效果。

　　5.政治因素

　　20世纪90年代日本经济景气对策没有有效发挥作用，除了经济的非合理性外，日本政局变化对财政政策的选择也是影响投资效率的因素之一。一般来说，政权轮换概率越大，财政赤字增加的可能性越大。年代以来，日本政党更迭频繁，每一届新政府都提出与上届政府不同的政策，公债的偿还则留给下一届政府，而下一届政府又同样采取了搁置债务负担的行为。同时，政策的不稳定、缺乏连续性，如1994～1996年实行扩张性的财政政策，1997年以后实行紧缩性财政政策，同时转向财政结构改革，也影响了民间的经济预期，削减了民众对财政政策的信赖，影响了财政政策的效果。 

　　此外，公共投资地域分配的政治纷争也是影响投资效率的一个因素。根据土居丈朗的研究，由于执政党在经济规模大的东京、近畿、东海、关东以南和关东等地得票率低，在北海道、东北、北陆信越、四国得票率高，为了稳固“票仓”，在公共投资地域选择上更多地将资金投入到经济规模小、人口少的后者，而非经济规模大、人口多的前者，影响了公共投资效率。

　　（二）21世纪日本公共投资改革的新方向　

　　20世纪90年代日本大规模的公共投资不仅没有使日本摆脱经济停滞，相反却累积形成了巨额财政赤字，公共投资低效引起了政府和民众的关注。为了扭转财政恶化状况，从桥本内阁开始，日本政府开始实行财政结构改革，并将民间资本引入公共投资，提高公共投资效率。

　　1.公共投资理念：不仅注重凯恩斯刺激需求的短期效应，而且开始重视形成社会生产力的长期效应，追求非凯恩斯效果

　　日本国内反思20世纪90年代公共投资效率低、扩大公共投资规模片面追求凯恩斯效应却仍没摆脱经济萧条等问题，开始学习“里根经济学”，重视供给，通过财政结构改革，实现高效的小政府，通过规制缓和、风险投资，将储蓄有效运用于投资，追求非凯恩斯效果。

　　非凯恩斯效果是指在当前财政支出非效率、未来税收负担加重的财政状况下，通过削减财政支出，增加税收，实现民需主导的自律性经济恢复，即实现财政重建与景气恢复双重目标。2002年1月政府发表《结构改革和经济财政的中期展望》，提出促进民间需求结构改革，实现公共投资重点化和效率化目标。

　　2.公共投资主体：让民间资本介入公共投资，引入提高民间资本活力的PFI方式

　　“民间主动融资”（Private Finance Initiative，PFI）是指以实现最大价值的公共服务为基本原则，在公共产品（公共设施等）设计、建设、维护管理及运营上，充分、有效地运用民间资金、技术、知识及管理能力，以民间为主导提供公共产品的运营方式。民间资本进入公共产品生产领域扩大了融资范围，不仅有利于缓解政府财政压力，而且以公开招标  的方式引入民间资本，可以防止重复建设、腐败等，有助于提高公共产品效率。

　　1999年7月，日本政府颁布“PFI推进法”，开始正式在公共产品供给领域引入PFI。截至2012年，运用PFI方式的项目总数已超过400件，合同金额超过4万亿日元，其中四分之三属于民间投资、政府延期支付的“购买服务型”。即便如此，PFI在目前日本公共投资总额中的占比也只有1.5%。安倍晋三在复兴日本经济的“第三支箭”——“增长战略”中明确提出要扩大运用PPP/PFI，向民间开放公共设施等运营权。同时提出了具体目标，即建立灵活运用民间资金的事业推进机构，扩大PFI运用的范围，计划在今后十年提高事业规模三倍，相当于12万亿日元。

　　3.公共投资结构：强调社会资本产业配置要“集中”进行“重点”投资，由以往的经济发展扩展到民生、环境和安全问题

　　进入21世纪后，随着人口老龄化加快、地球变暖等问题日益加重，日本公共投资的出发点和目标也发生了变化，三次社会资本配置计划（2003～2007年、2008～2012年、2012～2016年）开始关注生活、安全、环境和地方经济发展活力。特别是金融危机和东日本大地震后，随着日本财政收支恶化，以及全球竞争加剧，日本社会资本配置在关注经济发展的过程中更侧重提高产业国际竞争力，同时产业配置的重点也由经济发展扩展到了民生、安全和环境。第一，社会资本配置不仅考虑短期的经济刺激效果，更从提高国际竞争力的中长期角度重点投资未来产业。第二，社会资本配置由经济发展扩展到民生和生命安全。第三，社会资本配置既考虑经济发展，也考虑社会环境问题，建设低碳和循环型社会成为日本社会资本配置的新目标。

　　（三）日本公共投资对中国的启示

　　2013年日本公共债务突破1000万亿日元，9.0%的财政赤字率、224.3%的国债负担率、144.3%的净债务余额与GDP之比均居发达国家之首，超过国际公认的警戒线。日本之所以形成如此庞大的国债规模，近期原因是人口老龄化带来的社会保障支出扩大，远期原因则是90年代公共支出扩大引发的投资低效。虽然目前中国财政赤字率和国债负担率还没有超过国际通行的3%和60%的警戒线，但为应对国际金融危机中央实施4万亿元投资刺激计划后引发的地方债务风险、公共投资对私人投资的挤出效应、公共投资中的腐败和低效等问题，也引起了国内外的关注。如何确立公共投资计划、提高公共投资效率，90年代日本公共投资低效的原因，21世纪日本确立的公共投资方向和提高公共投资效率的做法值得中国借鉴。

　　1.制定公共投资的长期计划 

　　20世纪90年代，日本多次扩大公共投资刺激经济，不仅没有带来经济增长，相反却累积了巨额的债务。进入21世纪后，日本开始注重公共投资效率，并根据经济发展目标和公共投资面临的问题，先后制定了三次社会资本计划，为公共投资提供方向性指导。这种长期公共投资计划的制定有利于防止项目安排分散带来的投资低效，以及关注短期经济刺激、忽视长期产业竞争力提高等问题。

　　围绕4万亿元经济刺激计划的实施状况，2010年全国人大常委会专题调研组跟踪调查结果显示，中国重大公共投资项目实施存在思想认识不统一、项目规划不严谨、项目安排较分散、地方资金配套困难、项目实施不规范等五方面问题。各地出现的形象工程、豆腐渣工程等现象也凸现中国公共投资效率等问题。借鉴日本制定公共投资长期计划的经验，中国应根据国家“十二五”规划，配套制定公共投资五年计划，防止公共投资出现“项目规划不严谨”、“项目实施不规范”等问题。　

　　2.确立公共投资重点，“集中”加强对民生和环境的公共投入

　　公共投资既有扩大需求的短期效果，也有提高生产力的中长期效果。与20世纪90年代日本公共投资注重短期经济刺激效果相比，21世纪日本公共投资开始关注非凯恩斯效应。随着日本人口老龄化加快、地球变暖等问题，目前日本强调社会资本产业配置要“集中”进行“重点”投资，并在公共投资的产业配置上，对改变20世纪90年代公共投资结构没有适应日本产业结构的变化、生产型社会资本配置优先于生活型社会资本配置的状况进行调整，将21世纪公共投资的重点由基础设施建设扩展到民生、环境和安全问题。反观中国，环境问题突出，老龄化速度加快，对公共投资关注民生的呼声提高。根据“十二五”规划，中国应确立公共投资的“重点”，“集中”加强民生和环境的公共投入，克服4万亿元投资反映出的“项目安排比较分散”问题。

　　3.加大对西部地区的公共投资，加快丝绸之路经济带建设，应加强国家顶层设计

　　在公共投资的区位布局上，适应国际区域经济一体化发展，配合新时期中国向西开放战略，应加快对西部地区公共投资的力度，促进西部地区基础设施互联互通，为“丝绸之路经济带”和“中巴经济走廊”建设创造基础条件。

　　与此同时，中国应汲取日本地方圈社会资本配置优先于城市圈社会资本配置导致公共投资投入人口较少的地区，造成公共投资浪费的教训，为防止西部五省区争抢丝绸之路经济带战略地位进行大规模投资，引发新一轮重复建设和公共投资浪费，国家应加强顶层设计，出台统一规划，提高公共投资效率。

　　4.深化公共投资体制改革，让民间资本介入公共投资

　　20世纪90年代日本政府为刺激经济所采取的一系列扩大公共支出的经济景气对策对民间投资造成了“挤出效应”，也没有拉动消费，不仅没有启动经济增长，相反却造成财政赤字扩大。公共投资低效使日本政府意识到以公共支出扩大刺激经济不能从根本上解决一国经济增长问题，必须发挥市场机制的主导作用，形成以民间投资为主体的自律性景气恢复。为提高公共投资效率，1999年日本政府颁布“PFI推进法”，让民间资本介入公共投资。在当前公共债务累积、基础设备老化加快的情况下，安倍在“经济复兴计划”中再次强调要积极运用“公共民营合作”和“民间主动融资”，灵活运用民间资本和技术，以及地方的力量，提高基础设施的运营和更新效率，减轻财政负担。

　　国际金融危机后中国出台的4万亿元经济刺激计划，造成了公共投资挤压私人投资、地方债务风险加大、公共投资滋生腐败等问题。十八届三中全会政府明确提出要发挥市场在资源配置中的决定作用。在目前中国经济增速下降、财政赤字扩大、地方债务面临风险，而民间大量游资从事投机性炒作情况下，中国应加快政府投资体制改革，引入国际通用的“民间主动融资”方式，让民间资本介入公共投资，改变以政府为主导的公共投资模式，真正发挥市场在资源配置中的决定性作用。