中国社会科学院日本研究所副研究员张伯玉在《日本学刊》2014年第2期发表《制度改革与体制转型——20世纪90年代日本政治行政改革分析》。

　　张伯玉在文章中指出，日本20世纪90年代实施了以众议院选举制度改革为核心的“政治改革”、政府行政机构改革以及中央与地方分权改革等一系列政治行政制度改革。其目的是通过多项分进式制度改革实现政治体制的渐进转型，即由一党单独控制国会多数议席、弱势首相、官僚主导体制，向多党联合控制国会多数议席、强势首相、政治主导体制转型。制度改革使日本政治体制与政治过程发生了显著变化，推动了政治发展，也给日本政治带来了转型危机。

　　一 制度改革的背景与契机

　　20世纪80年代末90年代初国际冷战体制的解体、日本泡沫经济的崩溃，以及1993年自民党因失去单独控制众议院多数议席的优势而沦为在野党等国内外环境的变化，成为日本制度变革的背景与契机。

　　（一）国际冷战体制的解体

　　在国际冷战时代，日本处于东亚冷战最前线。隶属于以美国为中心的西方阵营的日本，在外交政策上的选择受到限制，只能实行追随美国的外交政策。加之，在战后和平宪法的制约下，日本的武装仅限于自卫，不得不将安全防卫委托给美国，接受美国的保护。换言之，在国际冷战时代与日美安保体制下，作为政府直接为公民提供安全保障（国防）和代表本国与其他国家交往（外交）的职能不能充分有效地发挥。政府职能始终偏重于国内事务，即注重经济发展以及国民收入的再分配。

　　国际冷战结构与日本国内政治对立密切相关。自民党主张坚持《日美安全条约》，其反对势力即左翼革新势力社会党和共产党则主张护宪、和平，反对《日美安全条约》。担心左翼革新势力上台执政会废除安保条约、站到社会主义阵营一侧的美国，不希望日本实现政权轮替。冷战期间深受美国怀疑的左翼政党社会党始终未实现“体制内”化，执掌政权或实现政权轮替也无从发生。

　　在国际冷战的环境下，日本的战略地位被固化，即在安全上接受美国保护，同时又是美国力量在地缘政治中的延伸。当然，缺乏摆脱这种束缚或限制的积极性和能力，更愿意在美国的保护下行事，也是日本政治的现实。在这个意义上，外交问题始终难以成为大的政治议题也从侧面支持了日本政治体制。

　　冷战体制解体后，国际环境的变化给日本政治、外交和安全带来了复杂的影响。从外交层面看，国际格局的变化给日本带来了机遇——正如时任外相河野洋平所言：“由于冷战的结束，日本在外交上的选择余地明显扩大。日本已不必拘泥于‘西方国家一员’来权衡自己的外交政策了”——也带来了更多的挑战，如日本缺乏处理大国外交以及地区“热点”问题的经验和能力等。从内政层面看，国际冷战体制的解体，也意味着国内冷战结构的终结。社会党不仅与非自民非共产势力结成执政联盟执掌政权，甚至与自民党联合组成由其委员长出任首相的联合政权。社会党完成了历史性转变——承认自卫队不违宪以及安保条约，这意味着政治意识层面的国内冷战也结束了。在复杂多变的国际环境下，日本在安全保障方面也面临着在战后和平宪法的制约下如何为世界和平做“国际贡献”以及自卫队海外派兵等问题。

　　概而言之，随着国际冷战体制的解体，战后日本长期维系的内向型埋头于经济发展和收入再分配的政府治理模式难以为继。国际环境的变化，要求政府在政策决定过程中提高速度与效率的同时，也要提高透明度，更需要具备灵活机动而明确的国际战略。

　　（二）高速经济增长与社会结构的变化

　　日本经济高速增长是在发展经济成为政府的优先目标并为之建立起高速增长体制下实现的。1955年到1973年持续的高速经济增长，虽然一举提高了日本的经济水平，但是到1973年，日本还没有完全达到西方发达国家的水平。日本完全赶上并超过西方发达国家，靠的是20世纪80年代的“第二次高速增长”。80年代日本经济的发展速度仍高于美国，其间于1985年日本成为世界第一位的债权大国，1987年人均国民生产总值超过美国，1988年日本外汇储备居世界首位，1989年人均国民生产总值24499亿美元，列世界第一位。

　　经济高速增长引起日本社会结构的急剧变迁。首先，日本步入人口老龄化社会。1970年日本65岁以上老龄人口所占比例（7.1%）超过“老龄化社会”的标准，此后老龄人口比例逐渐递增为1975年7.9%、1980年8.9%、1985年9.7%。其间，人口出生率急剧下降，由战后高峰期1947年的34.3%直降到1961年的16.9%，此后直至1975年（1966年除外）出生率保持未降，1976年起又出现快速下降，到1987年降为11.1%。日本社会面临年轻劳动力不足的问题。其次，由工业化社会进入后工业化社会。第一产业从业人数由1955年的41.1%急速下降到1985年的9.3%。第二产业从业人数自1955年的23.8%持续增加到1970年的34.1%，之后不再增加，1985年降为33.0%。1975年日本第三产业从业人数首次超过全部劳动者的半数以上（51.8%），1985年达到57.5%，日本进入后工业化时代。在高速经济增长过程中，日本很大程度上实现了收入的均等化。但是，随着地价与股价的高涨，又出现了更严重的社会不平等——资产的不平等。

　　1990年泡沫经济崩溃，日本经济急转直下。为了应对“经济”国际化趋势并与国际接轨，日本政府认识到自由竞争较之政府管制更有利于日本未来发展。同时，为扩大日本在国际政治领域的参与以及发挥与其经济实力相适应的政治上的影响力，日本政府还面临着“政治”国际化的政策课题。1990年设立的第三次行政改革审议会，将“重视国民生活、适应国际化”作为政府工作重点，以应对经济、政治国际化。

　　（三）自民党单独控制众议院多数议席优势的丧失

　　战后日本政坛各种丑闻不断，尤其是自民党长期单独执政末期，从“洛克希德”案件到“利库路特”丑闻，直至“共和事件”与“佐川快递贿赂案”，涉及自民党高层领导和内阁大臣甚至首相的丑闻相继曝光，标志着与自民党长期单独执政相伴而生的结构性腐败的烂熟。

　　所谓结构性腐败，“不是指特定公职人员的贪污腐败行为，而是政治、行政权力与经济、产业相结合的社会结构所引起的腐败。日本的结构性腐败主要表现在利益诱导政治、后援会政治以及国对政治等方面”。导致腐败的因素很多，其中，中央政府对地方自治体的补贴制度以及中央在地方的建设项目投资是非常重要的因素。由于地方发展资源主要来源于中央，地方自治体为获取资金和项目，使用各种手段对中央省厅官僚做工作。中央省厅握有实权的部门，为扩大其权力，乱设补贴项目，争预算，争补助金的发放权。政治家在其中穿针引线，谋取私利，由此构成一幅具有日本特色的政治、行政腐败图景。

　　国际冷战体制的解体和结构性腐败的烂熟，加剧了日本政界改组的进程。它不仅使自民党走向分裂、“1955年体制”崩溃，还使许多“新生”的政治力量走上了政治舞台。在这一过程中，备受舆论关注、国民支持的根绝结构性腐败的“政治改革”，成为他们争取更多选民支持、发展壮大自己的首选政策目标。改革政策主张，成为政界改组的大义名分。政界改组使自民党失去了控制国会多数议席的优势以及垄断组织内阁的权力，在一定意义上为制度改革的开展提供了契机。

　　二  阶段性结果与体制转型

　　20世纪90年代推行的制度改革，导致日本政治体制与政府治理模式发生了重大变化，这可以从日本政治发展中发现若干新的特征。

　　（一）单独政党能够控制众议院多数议席却难以控制参议院多数议席，参议院对众议院的牵制功能凸显，政党制形态向两大政党制发展

　　众议院导入小选区比例代表并立制，使选举竞争主要在自民党与民主党（1996年为新进党）两大政党间展开，并于2009年大选实现真正意义上的政权轮替。共产党、社民党等革新政党的生存空间愈来愈小。实行不同选举制度、每隔三年改选半数议席的参议院，对众议院的牵制功能凸显，甚至出现在野党控制参议院多数议席的状况。

　　（二）确立强首相体制

　　20世纪90年代日本政治行政制度改革强化了作为“内阁首长”的首相的领导作用。小选区比例代表并立制（以及政党助成制度的导入）的实施，给国会重要党团——自民党的权力结构带来重要影响。维系自民党派系政治、分权结构的制度基础消失，党内权力向以总裁、干事长为核心的自民党中央执行部集中。行政核心改革即强化内阁职能、明确首相“内阁首长”领导地位、充实辅助内阁和首相的机构与工作人员以及重组省厅等行政各部，其目标是要确立首相在多头化的行政核心中的领导作用，即首相主导体制。实际上，桥本首相推动行政改革过程本身与首相主导体制密切相关。20世纪90年代的政治行政改革，试图消除形成弱势首相格局的制度安排，并确立形成强势首相格局的制度支持，“首相和内阁的制度性权力显著增强”。这成为小泉首相继续推动三位一体改革的主要资源。集中央集权化的国会重要党团领袖与制度性权力显著增强的内阁首长于一体的强首相体制的确立，也面临着对“首相独裁”缺乏有效牵制的难题。

　　（三）政治主导

　　在政府行政机构改革中，为强化政治对行政各部的控制，从机构、体制以及人事等三方面切入。省厅机构重组一定程度上“破坏”了官僚的统治体系。各省厅设立副大臣、大臣政务官等政治任用职，协助大臣对省厅的政治控制。尽管与改革前（53人）相比，政治任用职并没有显著增加（68人），但由于省厅机构精简为1府12省厅，平均每个省厅约有5～6个政治任用职。加之，政府委员制度的废除以及助理等政治任用职的增设等，可以说，在制度层面上确立了“政治主导”体制。明治大学教授笠京子在《日本官僚制——从日本型向威斯敏斯特型转换》一文中指出，无论是在制度层面上，还是在官僚认识层面上，日本议会内阁制正在接近威斯敏斯特型议会内阁制。笠京子以三次官僚调查数据为依据，对官僚的认识变化展开实证分析，其结果显示：持有“行政府通过立法府任命的内阁从属于立法府，官僚的任务不是领导国家而是在内阁的领导下，出于政治中立的立场提出专业政策选项和根据程序规则有效率地执行行政事务”等观点或认识的官僚正在增加。

　　正如诺思指出的，正式的制度或规则可以即时改变，而非正式的规则却不会。在这之间出现差距、造成张力。人对制度变迁或规则变化的反应是一个极其复杂和缓慢的适应过程。思想和意识形态对于制度变迁来讲很重要，因为它们是对人头脑的约束。制度变迁要求规范、惯例和非正式准则的演进。日本制度改革或变迁与体制转型的过程，将是漫长而曲折的，继续推动政治改革，依然是日本政治面临的未竟之业。