南开大学日本研究院副教授尹晓亮在《日本学刊》2014年第3期发表《日本核电产业的演进逻辑：基于制度理论的分析》（全文1.7万字）。

　　尹晓亮认为，按照制度三大基本要素的功能和地位，战后日本核电产业的发展可分为三个阶段。以“规制性要素”为主导的第一阶段中，日本政府作为制度的垄断者，通过“强制性权力”把发展核电产业纳入了“合法化”的轨道。以“规范性要素”为主导的第二阶段中，作为利益复合体的“核能村”通过对核电优越性的广泛宣传，用“责任”、“安全”和“道义”的旗帜“绑架”了“反核”、“厌核”的“民意”。以“文化认知性要素”为主导的第三阶段中，日本多数“民意”是“弃核”、“厌核”和“恐核”，然而日本对核电政策取向的“政治决策逻辑”并不会完全基于“民意逻辑”而得出，在能源安全架构中核电仍将占据一席之地。

　　尹晓亮在文章中指出：从“核武器”到“核电站”，从“广岛”到“福岛”，悲惨的精神记忆与现实的利益诉求耦合并存，加之地理禀赋条件不佳，“弃核”还是“拥核”的纠结心态始终镶嵌并融贯于整个日本社会。日本既然不具备发展核电的优良物理条件，为什么还不遗余力地发展核电并确立“核电立国”战略呢？既然民众普遍持守“反核”的认知态度，为什么没有阻止日本核电产业发展的脚步，相反日本政府还能“逆民意”而为之？既然福岛核事故给日本乃至世界带来了巨大影响，为什么日本还不能在彻底“弃核”和坚持“拥核”之间迅速做出抉择？在客观、理性地回答上述具有“悖论特点”、“因果关系不一致”的问题时，有必要对日本核电产业的发展路径进行整体把握、阶段划分与系统分析。

　　按照“规制性要素”、“规范性要素”和“文化认知性要素”在日本核电产业发展过程中的功能与地位，以及中央政府、地方自治政府、社会民众所扮演的角色的不同，日本发展核电产业的过程可分为三个阶段，即体制构建与加速发展的阶段、稳步推进与事故频发的阶段以及彷徨于“弃核”还是“拥核”的阶段。日本核电产业的发展过程，也是其产业政策的演进过程。若将制度的“规制性要素”、“规范性要素”和“文化认知性要素”作为解释框架对日本的核电产业政策进行分析，则能深刻理解其制度设计的演进逻辑与内在机理。

　　在第一阶段初期，日本民众普遍反对发展核电，其原因主要在于日本是世界上唯一受过“核打击”的国家，原子弹爆炸后那种惨绝人寰的场景已经深深印刻在国民心中。特别是“第5福龙丸”事件。当时，无论是在一般国民的精神世界中，还是在其文化认识中，很难有积极发展核电的态度。可见，在日本发展核电产业的初始阶段，“规范性要素”和“文化认知性要素”与其说是推进发展核电的主导要素，毋宁说是约束条件。然而，从经验事实上看，这并未阻止日本政府发展核电，相反还推进了核电发展“体制框架”的构建。那么，是何种动力驱使日本走上发展核电产业的轨道呢？

　　“强制性制度”是由拥有政治权力的领导阶层自上而下地强制性设计出来的。从“核能三法”、《日本核能研究所法》、《核燃料公社法》、“电源三法”等法律的制定来看，日本发展核电并不是无意识的自然演化过程，而是政府作为最主要的驱动主体，“有目的”、“强制性”地推动了核电产业的发展。尤其是“核能三法”，是这一阶段最具有基础性作用的“规制性要素”。其中，《核能基本法》是日本发展核能的根本大法，不仅规定了“核能的研究、开发和利用仅限于和平目的，并贯彻民主、自主、公开三原则”，还对核燃料管理、核反应堆监督等涉及核能行政的主要事项作了相关规定。《核能委员会设置法》中明确提出了设置“核能委员会”的目的和任务。据此法，1956年日本设立了“核能委员会”，并将之作为内阁大臣的咨询机构设置在总理府内。《修正总理府设置法》的目的在于为增设核能行政机构提供法律依据，据此成立的“核能局”负责统一管理经济企划厅核能室、工业技术院核能课以及科学技术行政协会等事务。

　　值得注意的是，日本政府为顺利推进核电产业的发展，主要在三个方面进行了政策设计：（1）制定“核能产业振兴”政策，激励产业界转向核电。换言之，政府只是发展核电的“驱动主体”，而企业才是发展核电产业的“承担载体”。因此，日本政府通过制定“核能产业振兴”政策，把有实力的相关企业纳入了发展核电产业的轨道上。到20世纪60年代初，日本核能产业相继形成了五个集团，即三菱集团、住友集团、三井集团、东京核能集团和第一核能集团。（2）积极开展舆论宣传，强力扭转民众对核电的恐惧认识。在日本极力推动核电发展过程中，正力松太郎是最为关键的人物之一。正力既是政治家，又是《读卖新闻》和“日本民营电视台”的创始人，能同时在政界、媒体界和财界之间起到纵横捭阖、穿针引线的作用，被誉为“读卖新闻中兴之祖”、“电视之父”、“职业棒球之父”、“核电之父”。正因如此，正力在推进核电事业发展中，运用自身的政治权力、宣传优势，通过报纸、电视、博览会等形式加强了对民众“核电安全”的舆论宣传，从心理层面稀释了民众对核电的恐惧，弱化了民众的反核运动。（3）通过利益诱导方式，裹挟贫困地方民众同意建设核电站。在发展核电方面，最难以解决的问题是核电站的选址、占地、建设等问题。日本政府抓住了相对贫困的地方自治体急于发展经济的强烈需求，广泛宣传“若建设核电站，就能大量增加当地的税收、改善基础设施、提高就业人数”，游说地方自治体接受核电站建设。福井县、新潟县和福岛县之所以被誉为“核电银座”，就是由于经济落后的地方政府基于经济发展的考虑，才不得已同意建设核电站的。

　　综上所言，在日本发展核电产业的第一阶段，“规制性要素”在日本发展核电制度中起了主导作用。从层次角度进一步分析的话，国家层面的中央政府扮演了发展核电产业的“导演角色”，社会层面（地方自治政府、民众）在被诱导、被教化、被怀柔的情况下扮演的是“顺从角色”，产业界层面的相关核电企业扮演的是“跟随角色”。政府主导下的核电推进体系是由一系列的刚性法律作为支撑结构，因此发展核电的制度体系一旦建立，往往具有很强的稳定性和持续性，一般不需要更多的努力就可以自我维持。

　　但是，发展核电产业是社会系统、技术系统、经济系统和政治系统共同耦合在一起的复杂系统，仅仅具有推进核电发展的“体制框架”显然是不足以支撑日本顺利发展核电的，更需要有企业界、社会民众的响应和支持，只有当发展核电成为一种社会责任、义务和共同理解时，才会形成持续、稳定的核电发展制度。日本发展核电的第二阶段与第一阶段相比，最大的不同之处是日本在继续推进核电产业过程中，核事故连续不断地发生。然而，日本并没有因为核事故的发生，停止、延缓发展核电产业，反而确立了“核电立国”战略。其主要原因是“规范性要素”在发展核电的第二阶段中起了主导作用。换言之，按照“规范性要素”的理论内涵而言，日本发展核电产业被宣传成了一种社会责任、义务或价值观。那么，第二阶段中的“规范性要素”是如何形成并发挥主导作用的呢？

　　“核能村”中的“官”、“政”、“媒”、“学”、“财”等参与主体在共同利益诉求下，逐渐形成了一个命运共同体，它们在充分发挥各自优势的基础上，通过法令、政令、报纸、电视、书刊等形式，加强了对民众社会在“价值取向”方面的引导：（1）努力把发展核电宣传成为应对地球气候变暖的一种良策。“核能村”认为，如果实施“弃核”政策的话，即便日本加大对提高自然能源利用率的研究开发，也无法兑现在《京都议定书》中所承诺的减排目标，反而会严重地影响日本的国际形象以及在治理地球变暖问题上的话语权。（2）大学教授、专家、媒体对核电“安全神话”的广泛宣传，与中央政府对地方自治体进行的利益怀柔政策遥相呼应，从心理层面稀释民众对核电的恐惧，扭转民众对核电的恐惧认识，营造发展核电的社会氛围。（3）把核电宣传成为构建日本能源安全平台的主要能源之一。“核能村”认为，能源是国家经济活动与国民生活的基础，但日本国内的能源自给率却非常低，日本应该在保障核电安全的情况下继续推进发展核电产业，否则有可能给国家经济与国民生活带来严重混乱，从而对日本经济造成致命性打击。基于“核能村”的上述宣教以及核电社会贡献的客观事实，日本社会中形成了“发展核电产业能够起到减少环境污染、分散能源风险的功效”的暂时认知，发展核电“被认为”是一种社会责任、价值观与义务。

　　至于日本核电产业政策从“稳步推进”的第二阶段转向“彷徨犹豫”的第三阶段，其直接原因毋庸置疑是由于“福岛核事故”造成的，但更重要的深层原因则是日本国民对核电的“文化认知”发生变化，并在该阶段起到了主导作用。

　　制度理论认为，“文化认知性要素”构成了关于社会实在的性质的共同理解以及建构意义的认知框架。文化认知不仅是主观的信念，也是被感知为客观的、外在于个体行动者的符号系统，是一种社会秩序的基础。从这个意义上而言，受“福岛核事故”的影响，日本民众很难再继续持守“把发展核电当成一种社会责任、价值观和义务的宣传”。更为重要的是，“福岛核事故”进一步激活了国民对核电恐惧的“文化认知”，“放弃核电或减少对核电的依赖”已普遍成为民众对核电的基本认识，民众自发组织的大规模反核集会运动此起彼伏。

　　换言之，日本国民对核电的文化认知之所以在第一阶段和第二阶段中没有起到主导作用，其主要原因是：以“规制性要素”为主导的第一阶段中，民众对核电的文化认知及其态度或被忽略、被遮蔽、被怀柔；以“规范性要素”为主导的第二阶段，逐渐形成利益耦合关系的“核能村”把发展核电产业标榜成为应对全球变暖、分散能源风险的“社会责任”、“价值观”与“义务”。而且，无论是在第一阶段还是第二阶段中，虽然日本国内不断出现核事故，但是其冲击力、震撼力与影响力对日本民众而言都无法比及“福岛核事故”。可以说，2011年的大地震、海啸和“福岛核事故”不仅让日本面临战后以来最为严重的“国家危机”，而且全面激活了日本国民“厌核”、“恐核”、“反核”的“民意”。 

　　在日本发展核电产业的不同阶段，尽管制度三大基本要素中的每一种要素都很重要，但是不同要素在每个发展阶段中的地位与作用又有差异，某种基础要素在某一时段处于主导地位。日本核电产业从“无”到“有”的过程，是一种“人造秩序”的过程。在第一阶段中，“规制性要素”起了主导作用，日本政府作为制度的垄断者，通过“强制性权力”把发展核电产业纳入了“合法化”的轨道。正因如此，尽管当时的日本社会并不具备发展核电的广泛“民意”，但是政府制定了具有刚性约束力的“核能三法”，强制性地把政府的意志强加给了社会民众。在第二阶段中，“规范性要素”起了主导作用，作为利益复合体的“核能村”，通过对核电优越性的舆论宣传，用“责任”、“安全”和“道义”等旗帜“绑架”了“反核”、“厌核”的“民意”。正因如此，尽管日本在该阶段发生了多次核事故，但是未能影响“核能村”推行“核电立国”战略。在第三阶段中，“文化认知性要素”起了主导作用，“福岛核事故”及其影响进一步激活了日本国民对核电恐惧的“文化认知”，“放弃核电或减少对核电的依赖”已普遍成为日本民众对核电的“基本认识”和“共同理解”。正因如此，日本关停了55座核电机组，并一度进入“零核时代”。但是，从日本发展核电产业的第一、第二阶段的经验事实来看，虽然民众反核的“文化认知”起到了暂时关闭核电站的作用，但是这并非意味着日本将一直实施“零核政策”，亦非意味着日本将对能源安全架构进行结构性调整并彻底放弃核电产业。

　　“后福岛核危机”时代，在“弃核”还是“拥核”的议论进程中，由于“规制性要素、规范性要素、文化认知性要素”三者之间的错位耦合，无法形成共同稳定的匹配关系，致使日本很难形成稳定、持续的核电政策。尽管从“规制性要素”而言,安倍内阁采取了继续“维持推进核电站重启的方针”，并通过了“适度保留核电”的新“基本能源计划”，但是就“规范性要素”而言，随着“福岛核事故”的爆发，“核能村”把发展核电标榜为应对全球变暖、确保能源安全的“社会责任”、“价值观”与“义务”的影响力在日本社会中日益减弱，这一趋势显然与安倍内阁的主张并不处于同一向度。而且从“文化认知性要素”而言，80%左右的日本民众不赞成持续维持核电，“恐核”、“反核”的民意远远压倒了“拥核”的民意。可见，“规范性要素”、“文化认知性要素”的价值取向与“规制性要素”之间并没有形成“同向合力”，而是出现了“分岔分力”，这也意味着日本国内对核电政策的争论并不会因为新“能源基本计划”的出台而偃旗息鼓，政界、官界、“核能村”、地方自治体、民间等各方势力在“弃核”还是“拥核”等问题上都有各自不同的认识和态度，很难在短期内形成共识。

　　从产业价值而言，核电技术及其和平利用是人类历史的共同财富，当遇到困难时，不能过于简单地在“拥核”还是“弃核”之间进行选择。而且，在日本核电政策的决策取向方面，其“民意逻辑”与“政治决策逻辑”并不存在单向的因果关系。因此，即使大多数“民意”是“弃核”，但只要“三大要素”之间没有形成共同匹配、发展核电的“规制性要素”依然强势的话，日本能源安全架构中核电仍将占据一席之地。