杨伯江：日本在台湾问题上的“双轨两面”政策及其内在矛盾性

中国社会科学院日本研究所、中国社会科学院东海问题研究中心研究员杨伯江在《日本学刊》2023年第5期发表《从复交到缔约：当代中日关系法律规范的形成与台湾问题》（全文约1.6万字）。

杨伯江认为，中日从复交到缔约谈判，台湾问题始终是有形或无形的一大焦点。日方回避正面承认“一个中国”“台湾是中国的一部分”，意在制造战略模糊性、保持战略机动性，为应对国际局势变化争取尽可能多的操作空间。日本涉台“双轨两面”政策，既带有阶段性、功利性目的，更具长远战略考量，特别是对“日美安保”战略优先性、“旧金山体制”所谓法理权威性的维护，但“双轨”“两面”本质从根本上决定了日本涉台政策的内在矛盾性、非整合性，其所谋求的所谓“模糊空间”实际是难以成立的。

基于对日美同盟的政治战略依赖，以及为维护“旧金山体制”下获取的既得不当利益、同时限制中国国家统一方式的选择以实现对华牵制目的，日本难以改变既定立场，但其相关政策法理逻辑上的问题无疑值得更多关注及进一步深入系统研究。

（一）台湾问题：贯穿始终的焦点问题

台湾问题是中日邦交正常化谈判中的焦点问题，但该问题广泛涉及亚太地区秩序、日美安全保障体制等一系列深层复杂因素，因而在复交谈判过程中，无法完全解决，有不少问题都不得不暂时“绕过”。至《中日和平友好条约》缔约谈判之际，包括台湾问题在内，“确认联合声明的各项原则和主要内容被纳入条约”成为谈判重点，加之两国经济合作这一新内容的出现等因素，使台湾问题在“反霸条款”的“遮蔽”之下不再像复交谈判时那样突出。

在缔约谈判过程中，台湾问题仍然是中日都高度关注的问题，不过双方采取了对《中日联合声明》中的相关处理加以确认的方式，所以关于台湾问题，实际上没有在缔约谈判中进行太多讨论。

在台湾归属问题上，无论是1972年田中角荣内阁还是1978年福田赳夫内阁，都尽力回避采取明确态度。即，以“理解”“尊重”中方立场的表述方式，回避对“一个中国”“台湾是中国的一部分”的正面承认，以及对台湾地方政权性质及日台关系性质和层级的明确界定。根据日本官方解释，这首先是囿于国际法上的限制。即，根据有关国际文件的精神，台湾归属问题的处理应由美国等盟国在二战后通过协商决定，但有关国家之间一直未就此取得共识；与此同时，日本已通过“旧金山和约”放弃了关于台湾的所有权，故在法理上对台湾归属问题无表态之立场。其次，是受美国因素的影响，具体讲是受到日美安全保障体制的束缚。

从中日发表联合声明到缔结和平友好条约，美国在此过程中扮演了重要而复杂的幕后角色。一方面，美国出于对抗苏联的目的，鼓励支持中日复交并加强合作。另一方面，美国对中日复交谈判最关注的就是对台湾归属问题的处理，担心日本与中国签署“有利于中国日后改变台湾海峡现状”的文件，故对日方具体谈判方针表现出极大关注。因此，在中日复交谈判过程中，日本一直与美国保持密切沟通，并向美方承诺“日本政府充分认识到日美关系和《日美安全保障条约》的重要性，所以在和中国政府进行协商时，不会触及《日美安全保障条约》，并将反对任何可能不利于日美安全保障关系的话题；日本政府对美国为了防卫台湾而可能使用美军基地不会加以妨碍”。

日本涉台湾问题政策之所以大幅受制于美国，是因为台湾问题牵扯到美国整体地区战略布局。在1951年9月签署的名为进行战后处理、实为布局冷战的“旧金山和约”基础上，美国操控形成了“旧金山体制”。此后，在美国授意下于1952年4月签署的“日台和约”与1954年12月签署的“美台共同防御条约”一道，将台湾拉入这一体制当中。所以，从日美立场看，如果承认“台湾是中华人民共和国领土不可分割的一部分”，就意味着“旧金山体制”将被打开一大缺口。

实际上日本对该和约采取的是实用主义双标政策。例如，日本在解决琉球问题和日俄领土争议时从未将“旧金山和约”作为法律依据。同样，在台湾问题上，既然日方一再强调根据“旧金山和约”日本不再具有认定台湾归属的权利，那么将涉及台湾的“远东条款”纳入日美双边条约、限制中国解决台湾问题方式的选择等种种干预行为的法源又在哪里？

（二）日本“双轨两面”政策及其内在矛盾

日本试图在台湾问题上制造战略模糊性，进而以此保持战略机动性，这在对华外交、对美外交层面则表现为“双轨两面”政策。在日美之间，日本将涉台干预功能内置于双边安全合作机制。面对中国，日本在台湾问题上采取将法律判断和政治判断加以区别的方针，使用的是“充分理解和尊重”“但不是承认”中方立场的模糊表述。在日本官方立场中，《开罗宣言》《波茨坦公告》被视作“历史渊源”，而其作为处理台湾问题国际法依据的地位被“旧金山和约”所取代。

在中日邦交正常化谈判过程中，日本在台湾问题上的“双轨两面”政策具有明显的阶段性、功利性目的，即“一方面通过强调台湾应该属于中国的基本原则，以满足日本方面展开对华复交谈判的需要，另一方面又通过对台湾归属问题处理的将来时态化，即以台湾问题在日美安全保障体制中的战略定位依旧不变，来冰释美国方面的疑虑”。日本的目的是要借助“双轨两面”政策所产生的战略模糊效应，为应对国际局势变化争取尽可能多的操作空间。

然而，日方的政策既然是“双轨”“两面”的，也就意味着其具有内在矛盾性、非整合性，进而最终无法支撑其谋求的所谓“模糊空间”。正如中国学者翟新论证的那样，日本政府“充分理解和尊重中国政府在台湾问题上的原则”，以及“坚持遵循《波茨坦公告》第八条”，是在台湾问题上体现其立场的两个要点，两者在逻辑上具有一致性。正是基于这个第八条规定，日本必须履行《开罗宣言》的条款，而《开罗宣言》又明文规定把日本在中国窃取的包括台湾、澎湖列岛在内的领土归还“中华民国”。至于中华人民共和国同“中国民国”的关系，从国际法角度看，“中国的主权和固有领土疆域没有改变，中华人民共和国政府理所当然地完全享有和行使中国的主权”，其中当然也包括对台湾的主权。

中日实现邦交正常化、缔结和平友好条约以来，特别是伴随后冷战时代的到来，剧烈演化的国际形势特别是中美战略竞争激化、中日力量对比激变背景之下，日本越来越有意利用所谓“模糊空间”在台湾问题上打擦边球。然而，历史事实是，从邦交正常化谈判起，中国关于台湾问题的立场一贯而明确，即要复交，就必须废除“日台和约”，“日台和约”“旧金山和约”不能作为谈判的法律基础，中国政府从来不曾承认过，因而其本身不具有法律效力。

可以预见，基于对日美同盟体制的政治和战略依赖，为通过限制中国国家统一方式的选择实施对华牵制，为维护在“旧金山体制”下获取的既得利益，日本不会轻易改变在台湾问题上的立场及“双轨两面”政策。战后日本先是以低廉成本完成了战后处理，进而借助“旧金山体制”获取了一系列不当利益。日本如果改变涉台湾问题立场，就会动摇以日美安全保障体制为核心的“旧金山体制”，进而导致其自身不当收益被质疑甚至被清算。为此，同中美之间一样，中日围绕台湾问题的战略博弈势将长期持续下去，中日关系将与亚太地区形势同频共振，继续曲折前行。

（中国社会科学院日本研究所《日本学刊》特稿，仅代表作者个人观点。如需转载，请注明作者姓名及出处。）