辽宁大学国际经济政治学院教授田凯等在《日本学刊》2022年第6期发表《责任分担视角下日美同盟“关怀预算”的演变————缘起、机制化与扩大》（全文约2.2万字）。

田凯等认为，责任分担是影响日美同盟关系的重要因素，“关怀预算”是责任分担的核心议题。“关怀预算”最初以日本政府负担驻日美军基地雇员福利费等的形式得以确立。此后，在同盟互动中，这项支出以《特别措施协定》的方式机制化并不断扩大。这样的演变过程意味着驻日美军对于日本的财政依赖越来越大，日美同盟关系正在倒转为保障美国对日本“搭便车”的机制。

一、“关怀预算”的缘起

1960年，新《日美安全条约》与《日美地位协定》的签订确立了日美同盟的“基地换安全”关系模式。根据《日美地位协定》第24条之规定，日本政府应为驻日美军提供设施、区域及路线权，并对其所有者进行补偿，除此之外的费用由美军负担。然而，20世纪60年代末以来，随着经济霸权的持续衰退，美国推出“尼克松主义”，收缩美军力量部署，对盟国提出责任分担的要求。1969年，日美两国就“冲绳返还”达成《财政谅解备忘录》。日方承诺负担 “基地劳务成本”与“设施改善费用”等违反“地位协定”第24条规定的基地运营费用。根据《财政谅解备忘录》的规定，日本须在自“冲绳返还”之日起五年内支付相关补偿费用。随着五年期限的临近，美国方面要求“延长”日本的基地运营“成本负担”的意图越来越迫切。1976年，美军正式向日本提出负担基地日籍雇员福利费的要求。对此，日本政府扩大了“地位协定”第24条的解释范围， 同意以支付日籍基地职员福利费等的形式分担基地运营成本，这一支出也因金丸信的发言，被称为“关怀预算”。这种暧昧的政治修辞模糊了日本对美军事依赖的本质，日本政府所标榜的“体谅”与“关怀”最终演变为长期性军费支出，“关怀预算”成为日美同盟责任分担的新起点。

二、“关怀预算”的机制化

20世纪80年代，日美贸易逆差以及美元贬值的负面效应造成了驻日美军基地运营成本急剧升高，特别是以日元支付工资的基地职员的劳务费一年约增加了2亿美元。1986年美国再次对日本提出增加驻日美军经费负担的请求。在日美两国均不愿对“地位协定”的条款或解释进行变更的背景下，日本政府以缔结新的《特别措施协定》的方式来回应美国的要求。1987年日美缔结《特别措施协定》，规定日方承担美军基地雇员通勤津贴、住房津贴、退休津贴等八项劳务费的一半金额，有效期为五年。在对劳务费特别协定修订内容进行审议的过程中，日本外务省强调，修订“特别协定”具有“暂定的、特例的、限定的特征，并未探讨该协定以外的其他措施”。然而，随着80年代末日美间经济力量对比关系的持续变化及日美贸易摩擦复燃，美国国内的“对日修正主义”愈演愈烈。在此背景下，美国政府进一步施压，要求日本承担更多的基地运营成本。1990年8月海湾危机爆发。9月末，布什总统以派遣美军至海湾地区导致军费上升为由，要求日本增加“关怀预算”。12月，日美两国就新的“特别协定”达成一致，规定1991年至1996年，驻日美军雇员的基本工资与更多津贴项目被划入劳务费范畴；同时，作为维持驻日美军基地的运营费用，基地的水电煤气费也被追加至“关怀预算”的框架之中，这意味着日本政府承担了“地位协定”解释中最不该承担的部分。劳务费内容的不断扩充，使其逐渐成为“关怀预算”的核心部分。1995年，日本开始承担“特别协定”中所承诺的全部劳务费。因此，“关怀预算”于同年达到惊人的2714亿日元，比上一个财政年度增加了211亿日元。此后，“特别协定”并未表现出任何的“临时性”特征，而是以每五年为周期不断“延长”。1996年和2021年，“关怀预算”还分别加入了训练转移费与训练装备筹措费等新内容。由此，“关怀预算”通过“临时性特别协定”的方式发展为长期模式并逐步机制化。

三、“关怀预算”的扩大

1995年以后，随着泡沫经济崩溃，日本国内出现了越来越多反对“关怀预算”的声音。为此，在2000年签署新的“特别协定”之际，日美两国将美军“努力节约经费”条款记入新协定中，而后“关怀预算”逐步降低。然而，“关怀预算”的下降不是美军节约经费带来的结果，而是因为日本负担更多的驻日美军相关经费的事实被遮蔽了。实际上，除“关怀预算”外，驻日美军相关经费的分摊已经扩张至其他领域并表现在“冲绳特别行动委员会”（SACO）相关经费与美军整编相关经费等多个项目内容上，日本防卫省将这些费用统称为“驻日美军相关经费”，使得“关怀预算”在账面上实现了“节约”。

1995年，在冲绳少女轮奸事件的背景下，日美两国设置了“冲绳特别行动委员会”，探讨美军基地搬迁与返还、调整军事训练方式、解决基地噪声污染以及改善“地位协定”等事项，以减轻冲绳负担并应对危机。为此，在防卫预算之外，日本开始以独立预算的方式支援美军基地搬迁与基地运营相关事项。SACO相关经费于1997年正式成为日本年度预算的一部分，预算额为61亿日元。此后，这项经费一路提升至2003年与2004年的265亿日元，其最少额度为2016年与2017年的28亿日元。虽然SACO相关经费额度在运营基地相关费用中的占比不高，却在事实上开辟了日本为美国基地运营提供经费及日本扩大美军基地相关经费规模的新方式。这种新方式在名义上以减轻冲绳负担为口号，实际上维护了美军基地的稳定运营。

美军整编相关经费是指，根据2006年5月1日日美两国签署的《为实施整编的日美路线图》，日本负担的包括建设普天间机场代替设施、削减冲绳兵力及向关岛移动、返还土地及搬迁设施等部分的费用。2007年度，美军整编相关经费预算为75亿日元，至2015年已飙升至1426亿日元，扩大了约18倍。2017年的美军整编相关经费预算为2011亿日元，首次超过同年度1946亿日元的“关怀预算”。2022年，美军整编相关经费预算更达到2080亿日元。美军整编相关经费扩大解释了基地运营费用，将美军向日本以外转移的费用也囊括在内。换言之，美军整编相关经费的支出，意味着日本开始以费用分担的形式支持美军在整个亚太地区的军事部署，配合美国的全球军事战略调整。

综上，日本实际上已承担了驻军成本的74%，位列美国所有盟友之首。这表明日本提供的经费帮助支撑着驻日美军的稳定运营及自由行动。然而，美国的战略要求远超日本的防卫需要，日美同盟逐渐倒转为保障美国对日本“搭便车”的机制。由此，日本的“驻日美军相关经费”也表现出更多的服务于美军全球战略的特征，而不止于保障日本的安全。除驻日美军运营基地的财政分担之外，美国还要求日本以军费拨付的方式直接援助美军的全球行动。例如，安倍晋三执政后，日本政府直接撕掉“国际贡献”的面具，提倡“积极和平主义”，以人力贡献的方式与美军展开一体化行动。在修宪受阻的情况下，安倍解禁了集体自卫权并推动“安保关联法案”成立，为日本以人力贡献方式支援美国的全球军事战略奠定了法律基础。2022年6月，岸田文雄领导的自民党承诺在未来五年内使防卫预算提升至GDP的2%，若该目标得以实现，日本将朝向军事大国化又迈进一大步。

（中国社会科学院日本研究所《日本学刊》特稿，仅代表作者个人观点。如需转载，请注明作者姓名及出处）