吉林大学东北亚研究中心、东北亚学院教授崔健在《日本学刊》2022年第1期发表《经济安全视角下日本外资管理政策变化分析》（全文约2.0万字）。

崔健认为，长期以来，放松规制是日本外资管理政策的主基调，但是近年来，从经济安全视角出发，为了防止重要技术外泄等，日本政府在2007年、2017年和2019年进行的相关制度调整呈现出不断加强外资管理的迹象。当前日本实施外资管理政策面临如何解决好外资引进与管控之间、维护经济安全的技术政策与坚持自由贸易原则之间的平衡等问题，这些问题的解决路径蕴含着日本外资管理政策变化的趋势。

（一）日本外资管理政策的演变

1.以放松规制为主基调的日本外资管理政策变化

二战结束后的初期，日本依照《外汇管理法》和《外资法》，本着“原则禁止、例外自由”的原则，对外资采取较为严格的许可制。随着1952年和1955年先后加入国际货币基金组织（IMF）和关贸总协定（GATT），尤其是1964年加入经济合作与发展组织（OECD）以后，日本逐渐放松了对外资的规制。1979年，日本废除了《外资法》，把外资管理统一纳入《外汇管理法》中，并且用事前申请制取代了以往的许可制。受1990年签订的《日美结构问题调整协议》的影响，日本政府发表了《关于直接投资政策开放性的声明》，明确表示欢迎外国对日直接投资的立场。1991年，日本完成了对《外汇管理法》的修订，规定原则上从事前申请制转向事后报告制。此后，根据OECD审查提出的建议，继续向自由化和规制缓和的方向发展。 

2.以增强经济安全考量为主基调的外资管理政策变化

1991年修改《外汇法》后直到2007年的长达16年时间里，日本没有对该法律的具体条款进行修改。2007年9月日本开始实行修改后的政府各相关部门与《外汇法》有关的政令和告示，从而第一次真正关注引进外国直接投资中的国家安全问题，开始加强对外资的管理和控制。十年以后的2017年，日本修订《外汇法》，进一步加强对引进外国直接投资的管理，从经济安全的视角，把与国家安全相关的重要技术作为事前申请对象，更加强化对日本所拥有的敏感技术的控制。为了保护网络安全，防止重要技术外泄，避免发生损害国防工业生产、基础技术等影响日本国家安全的事件，时隔两年，2019年日本又开始修订《外汇法》，为了切实应对存在损害国家安全等嫌疑的外国直接投资，扩大了受限制的外国直接投资行业范围，并大幅调低了接受审查的外国投资者所持股份比例的下限。 

 （二）日本外资管理政策面临的问题及变化趋势

传统意义上基于经济安全视角对外资的担忧，主要体现在重要技术通过外资向其他国家泄露、国内的国防生产和技术基础以及重要基础设施被外资支配。近些年又呈现出一些新动向，诸如重要技术不再限于以往的国防产业而被扩大、重要数据以及广泛的个人信息被视为国家安全的重要资产等倾向，结果导致对外资企业、产业的限制范围逐渐被扩大到所有高科技领域。这样的发展趋势可能会导致以经济安全的名义滥用外资管理政策，进而影响正常的外国直接投资自由发展，从而造成经济利益损失。因此，各国的政策制定者在制定外资管理政策时，必须处理好利用外资的经济利益与维护经济安全之间的平衡。

1.在外资的引进与管控之间实现平衡

面对老龄化、投资不足等社会经济问题，日本的经济增长需要更多地引进外国直接投资。但是，出于国家安全考虑而不断强化的管控措施又一定程度限制了外国直接投资的进入。如何在二者之间寻求平衡，是日本在实施外资管理时面临的主要问题。

一方面，在美国、欧洲加强外资管理的情况下，如果日本弱化对外资的管理，那么，以获取敏感技术为目的、与日本敏感技术相关的外国直接投资有可能会增加。而且，日本也有一些敏感技术落后于其他国家，所以在国民生活和正常经济运营中不可或缺的技术领域依赖于其他国家的事例也在增加。加强这些领域的对内和对外直接投资无疑是日本获得技术的最有效办法，而这些领域恰恰是当前各国实施外资管控的重要对象。外资管理与出口管理不同，因为缺少国际框架，所以虽然拥有敏感技术的国家对此的关注度越来越高，但具体如何管理外国直接投资的引进范围和程度等还是取决于各国自己的判断。因此，日本为了引进更多的外国直接投资、获取相关技术，可能会在一些领域的外资管理政策上有所松动。

另一方面，如果日本弱化了对引进外国直接投资的管理，就可能成为敏感技术外泄的“漏洞”。敏感技术外泄不仅会带来国家安全上的隐患，还会对外国企业与日本企业建立包括敏感技术交换在内的业务关系造成负面影响。为了避免这样的事态发生，日本可能会不断地修改和强化外资管理政策。随着经济全球化和技术革新的发展，敏感技术的外延和令人感到疑虑的外国投资者行为类型等也会发生变化。日本可能会通过学术界、产业界的敏感技术专家与敏感技术相关部门的人员之间不断沟通，适时地重新考虑外资管理政策。

2.在维护经济安全的技术政策与坚持自由贸易原则之间实现平衡

确保日本的“战略自主性”和“战略不可或缺性”，并使之在外交、安全上有效体现，至少需要下面三种技术政策并使之有效组合：（1）基于自由贸易原则的国家间技术流动政策，（2）通过技术转移和合作来提高政治影响力的政策，（3）通过出口管理和外资管理等来实施技术管理的政策。

截至目前，日本所采取的技术政策是上述第一种和第三种技术政策的组合，这是在全球化发展与经济机会不断增加的环境中比较适当的政策。但是，这种政策组合在使技术对外交和安全发挥影响力方面的效果有限。所以，在当前形势下，日本很可能在更加强化技术管理政策（即上述第三种技术政策）的同时，制定通过技术转移和合作来提高政治影响力的政策（即上述第二种技术政策），通过第二种和第三种的技术政策组合，使技术在外交、安全上更有效地发挥作用。

从外资管理来看，如前所述，目前日本正在逐渐强化从国家安全视角对引进外国直接投资涉及的技术和产业领域进行审查的管理，其主要目的是全面防止具有“战略不可或缺性”的敏感技术外泄。为此，日本一方面会以对国际规则所规定的种类进行追加的形式来保护重要的技术，单方面强化管理体制，另一方面也会寻求在多国间框架下进行技术管理，因为如果只是在日本实施这种技术管理，就可能会被定位为“保护主义”。所以，日本会努力与同盟国或其他主要国家进行意见交换，共享出口管理和外资管理的技术管理政策。

日本在实施维护经济安全的技术政策组合的同时，还极力避免由此导致全球供应链断裂、丧失国际开放创新机会，进而阻碍经济增长和技术革新，换言之就是要在技术管理政策与自由贸易原则之间达成平衡。作为享受了自由资本主义经济恩惠的日本，不应该忘记全球化和开放创新对经济增长和技术革新的作用；作为通商国家的日本，必须依靠的是坚持自由贸易原则，从技术层面来看就是要确保技术的自由流动和转移。在当前形势下，为了坚守自由竞争，适当的技术转移、合作和技术管理都不可缺少。即，在实施经济安全政策时，必须考虑基于自由贸易原则的技术自由流动、转移与通过外资管控的技术管理之间的平衡。

（中国社会科学院日本研究所《日本学刊》特稿，仅代表作者个人观点。如需转载，请注明作者姓名及出处）