吉林大学东北亚研究中心、东北亚学院教授崔健在《日本学刊》2022年第1期发表《经济安全视角下日本外资管理政策变化分析》（全文约2.0万字）。

崔健认为，从经济安全视角出发，为了防止重要技术外泄等，日本政府在2007年、2017年和2019年进行的相关制度调整呈现出不断加强外资管理的迹象。这一方面是受到国际秩序变化、国际社会对军民两用技术重视度增强以及国际上外资管理趋强等因素的影响；另一方面，也更为重要的是，在当前形势下日本初步形成了经济安全战略思想。

（一）日本外资管理政策变化中的经济安全考量

近些年，日本不断加强外资管理，这可以从基于经济安全视角防止重要技术外泄等方面来理解。

1.开始真正从经济安全视角关注外国直接投资问题

1991年修改《外汇法》后直到2007年的长达16年时间里，日本没有对该法律的具体条款进行修改。在此期间，国内外环境发生了很大变化，为此，日本经济产业省于2006年12月成立了“全球经济下国际投资环境研究小组”，围绕与《外汇法》有关的政令和告示的修改进行了研讨。2007年9月28日，日本开始实行修改后的政府各相关部门与《外汇法》有关的政令和告示。

在这次相关政令和告示的修改中，日本第一次真正关注引进外国直接投资中的国家安全问题，开始加强对外资的管理和控制。加入了“为防止大规模杀伤性武器扩散而加强对敏感技术外泄管理”的要素，并进行了一些变更，如将此前没有限制的多数军民两用技术纳入事前管理对象等。

2.真正在法律层面明确从经济安全视角对外资进行管理

2016年12月召开的经济产业省“产业结构审议会通商、贸易分科会安全保障贸易管理小委员会”第二次会议上，事务局就日本引进外资的情况以及日本《外汇法》与其他国家关于外资管理政策规制的差异进行了说明。该小委员会于2017年1月发布“中间报告”，3月内阁会议通过了以该报告为基础制定的“《外汇法》修正案”，5月通过国会审议，10月1日开始实施。

修改后的《外汇法》进一步加强了对引进外国直接投资的管理，从经济安全的视角，把与国家安全相关的重要技术作为事前审查对象，更加强化对日本所拥有的敏感技术的控制。虽然2007年的相关政令及告示修改也是基于国家安全的考虑，但是政令及告示的修改不能等同于法律本身的修改，所以严格意义来说，日本是通过2017年对《外汇法》的修改，才真正把从经济安全视角加强外国直接投资管理在法律层面确定下来。

这次《外汇法》修订，新设了两项制度：第一，将有可能危害国家安全的外国投资者之间取得非上市公司股份的行为列入事前申请对象。第二，在未经申请而进行的对日直接投资或“特定取得”有可能危害国家安全的情况下，赋予相关部门可以采取命令外国投资者出售股票等必要措施的权限。

3.从经济安全视角进一步强化外国直接投资管理

2019年5月，日本财务省发表声明提出，近年来，保护网络安全的重要性日益增强，为防止重要技术外泄，避免发生损害国防工业生产、基础技术等影响日本国家安全的事件，要拓宽限制外国直接投资的行业。2019年11月，日本国会通过了“《外汇法》修正案”。2020年5月起，日本政府相关部门开始依据该法律修改相关规定，同年6月开始实施。

这次《外汇法》修改主要聚焦两个问题：一是切实应对存在损害国家安全等嫌疑的外国直接投资；二是进一步促进风险较小的外国直接投资。针对前一个问题，此次修改更加突出了防止关键敏感技术外泄并加强网络安全的目的，具体来看表现在两个方面。一是不断扩大受限制的外国直接投资行业范围。二是大幅调低了接受审查的外国投资者所持股份比例的下限，扩大了限制范围。 

2019年的《外汇法》修改，也包含了为促进日本引进外国直接投资而制定免除事前申请的制度。可见，一方面，日本为了能够灵活应对不断变化的经济安全威胁，扩大了事前申请对象的范围；另一方面，为了促进引进风险较小或无须担心的外国直接投资，日本也在实施免除事前申请制度。简言之，在引进外国直接投资的过程中，日本在维护经济安全和促进经济发展之间进行权衡。

（二）日本外资管理政策增强经济安全考量的原因

1.国际经济秩序正在发生很大变化

随着全球化和技术革新的发展，发达国家和发展中国家之间的差距不断缩小，一些发达国家的“本国优先主义”倾向日益明显。以“民主主义”“自由公平竞争”等价值观为核心的国际秩序在国际政治、经贸、科技等领域发生了动摇。在这样的时代背景下，大国之间的对立已经超越了单纯的贸易摩擦和经济实力竞争。各国比以往更加重视将国家安全和经济视为一体，纷纷以本国产业为中心制定相关政策。尤其是在新冠肺炎疫情导致全球供应链混乱、经济相互依存脆弱性突显的背景下，国际经济秩序的变化可能会进一步导致大国间竞争并大幅度修正全球供应链。

2.国际社会对军民两用技术的重视度增强

国际社会对军民两用技术的认识，最早可以追溯到20世纪80年代美国担心日本民用技术对其国家安全造成影响。进入21世纪，新一轮科技革命迅猛发展，尤其是伴随半导体、传感器、新材料、AI和大数据等信息技术领域的不断创新，军用技术和民用技术的边界日益模糊。掌握军民两用的最先进技术已经成为赢得当前大国竞争的关键，因此世界各国纷纷重视军民两用技术的开发和保护。

3.国际社会对外国直接投资的限制趋强

2018年以来，美国、德国、韩国、OECD、欧盟等国家和组织纷纷制定相关法律、法规和政策等，强化从经济安全的视角对外国直接投资进行管理。同时，国家间针对外国直接投资管理的合作也陆续展开。2018年5月，日美欧三方举行贸易部长会议，就阻止以获取技术及知识产权或向母国国内企业转让技术为目的的外国企业及其资产的投资和收购等问题展开讨论。

4.日本初步形成经济安全战略思想

从2018年开始，日本防卫省、国家安全保障局、经济产业省以及自民党等机构和组织纷纷制定经济安全的相关政策、采取相应措施或提出对策建议。2021年10月上台的岸田文雄更是在内阁中专门设置了经济安全保障担当大臣一职，并且在就职演说中明确表示要制定推进日本经济安全的相关法案。2021年10月13日，在岸田组阁后的第一次国家安全保障会议上讨论了修改《国家安全保障战略》的议题，并强调经济安全战略的重要地位。如此，日本经济安全战略思想逐渐清晰，经济安全战略和相关法律正在形成。

2020年12月，日本自民党提出“制定经济安全战略建议”，其中明确阐释了日本经济安全战略的重要思想，即“战略自主性”和“战略不可或缺性”。保护和培育特定技术是维护经济安全的重要内容之一，强大的技术力是维护国家安全的重要力量。从国家安全的角度出发，日本必须确定足以支撑“战略自主性”和“战略不可或缺性”的技术，并为培育和保护核心技术竭尽全力。因此，作为保护技术的重要手段之一，有必要适当修改出口管理和投资审查等措施，并采取包括应对技术外泄渠道多样化在内的综合、全面的对策。

（中国社会科学院日本研究所《日本学刊》特稿，仅代表作者个人观点。如需转载，请注明作者姓名及出处）