罗欢欣：实行综合法治战略应对日本核污水排海问题

中国社会科学院国际法研究所副研究员、中国社会科学院海洋法治研究中心副主任兼秘书长罗欢欣在《日本学刊》2021年第4期上发表《日本核污水排海问题的综合法律解读——对国际法与国内法上责任救济规定的统筹分析》（全文约2.7字）。

罗欢欣认为，如果说最初的福岛核事故主要是日本的国内问题，在其将巨量核污水排入洋流相通的大海后，则将演变为兼涉国际和国内层面的综合大问题。面对世界百年未有之大变局加速演变的情势，习近平在《坚定不移走中国特色社会主义法治道路 为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》一文中指出，要加快涉外法治工作战略布局，协调推进国内治理和国际治理，更好维护国家主权、安全、发展利益。统筹国际法和国内法上的责任救济路径并考量应对方案，法律责任最终是否成立取决于个案情势与证据条件。认识到问题的复杂性和法律救济的局限性，将法律、外交和舆论手段结合起来，形成综合的法治战略布局最具现实可行性与必要性。利益攸关的各国政府和国民要求日本方面对其违反国际法和国内法的行为承担责任，是法律救济，更是向日本施加舆论压力的方式和防止发生重大危害的外交策略。

尽管国际法上存在“国际不法行为责任”和“国际法上不加禁止行为产生损害后果的责任”等责任形态，国内法上亦有关于环境与生态的刑事犯罪与民事侵权责任的诸多规定，但是国际、国内的司法管辖壁垒，执行难题和证据收集的困难将影响法律追究手段能否真正实施。

首先在国际诉讼层面，举例而言，国际法院即便作为联合国的司法机关，对所有会员国也不具有强制管辖权。根据《联合国宪章》和《国际法院规约》，国际法院管辖权以国家的同意为基础。日本在2015年10月6日发表声明接受国际法院的管辖，但声明排除了“因海洋生物资源的研究、养护、管理或开发而引起的、涉及的、或与之相关的任何争议”。而中国并未以任何形式同意接受国际法院的强制管辖。所以，如果未来中国针对日本的核污水排放问题向国际法院起诉，一方面要声明接受国际法院管辖，另一方面日本也可能抗辩认为核污水排放问题是与海洋生物资源养护相关的问题而摆脱国际法院的管辖。

就国内诉讼而言，除取证困难外，在刑事层面，当日方行为达到中国《刑法》相应罪名的犯罪构成时，虽然中国法律对中国司法机关进行了赋权，中国法院有权基于公诉机关的起诉对其作定罪判决，但是日本不太可能承认中国的这类判决。同时，一国虽然有权在境内法院做出判决，但不能进入他国境内执行判决。所以，即便中国做出相关判决，交付执行也依赖于中日两国的司法协助条约，或者遇到日方犯罪嫌疑人碰巧进入中国国境的情况。在民事层面，如果“侵权行为地”和“被告住所地”都不在中国，中国法院难以按照目前的《民事诉讼法》对之加以管辖。除非出现以下情况：未来东电公司的核污水排放行为涉及在中国境内（含中国管辖海域内）实施，或者东电公司在中国境内有独立住所和具备应诉资格的分支机构（意味着被告住所地在中国）等。虽然产生这类情况的可能性很小，但根据情势发展还需要具体分析。

此外，信息封锁和取证困难将影响运用法律程序追究日本责任的依据是否充分。日本在公布核污水排放计划前已经做了大量准备工作，不少举措加大了域外国家了解日本处理核污水真实信息和提取证据的困难。2013年底日本强行通过《特定秘密保护法》，根据这一法律，包括福岛核事故在内的任何有关日本核问题方面的信息，都能以“国家安全”“特定秘密”的名义被掩盖。2014年，安倍政府再度加紧新闻管控。在高压政策下，日本主流媒体在核事故问题上集体失语的倾向愈发明显。安倍政府任由部分政府机构和东电公司把控福岛核事故相关数据，拒绝日本国内学者和国际科学界对核事故的生态影响和健康危害进行深入调查。2014年 12月10日，日本《特定秘密保护法》实施的当天，日本原子能规制委员会决定今后福岛核灾难现场不再采用国际原子能机构事故评级体系，不再接受外部评价，并且在出现情况时由该委员会进行书面说明。此后，即使发生新的重大核泄漏，事故区域内的居民、地方政府和新闻媒体都只能坐等日本原子能规制委员会 “书面说明”后方可采取相关措施，否则就有可能受到法律制裁。

（二）结合法律、外交和舆论手段实行综合法治战略布局

日本正式的核污水排海方案计划在两年后实施。国际社会还有机会在这两年内采取措施努力向日本施压，积极促成真正透明和有效的信息与技术监管，遏制其为了减少自身防污成本而将损失转嫁到全球、将短期损失扩展到代际损失。但是，针对此种国际重大事件，不管诉诸国际法还是国内法路径，政府机构在决策时还需进行政治考量。

值得反思或借鉴的是，将外交与法律手段结合起来实施政治策略，是以美国为代表的西方国家比较惯常和熟练的方式。以新冠肺炎疫情为例，美国在中国武汉疫情肆虐的最初时刻，从总统到政客，从外交发声到民间舆论，共同对中国展开全方位的猛烈的污名化行动，试图冠之以“武汉病毒”来混淆疫情发源地，同时又发动了系列“疫情索赔”诉讼案件。这些案件所提论据和索赔金额均明显荒唐，看来极度违背法律原则和道义底线，却因为西方部分领导人和政府在外交层面的支持，中国被迫在外交层面进行回应，从而在特定时间段内一定程度扰乱了外交与国际舆论视听。美国的系列疫情诉讼并未成功，因为政府防疫不力造成的后续严重疫情使其综合策略相应失败。但是，如果不是因为美国自身陷入严重的疫情危机，面对其“审判大会”式的法律、外交、舆论联合的组合拳，中国该如何应对，仍然值得思考。

美国的法律外交组合拳完全基于一己私利，所谓的“疫情诉讼”更是杜撰证据的虚假诉讼。这类案件之所以能在国际社会产生并得到效仿，不是基于其具备多少胜诉的可能性，而是基于诉讼本身可以在案件之外造成外交压力和舆论效应。国际上不乏在证据与理由上毫无胜诉条件的案件，那么，既有法理支撑又有适当证据支持的案件，更应在国际社会获得支持，特别是日本核污水排海是关乎国际社会与全球公益的问题。迄今，不仅日本国内的渔民和相关团体进行了抗议，除美国以外的其他诸多国家和国际组织也提出了严重担忧和反对。早在2018年日本宣布有将福岛核污水排海的考虑时，韩国就开始研究向国际法院发起对日诉讼等方案。此次韩国更明确提出，若日方不履行国际法义务，其可能启动法律程序。虽然韩国提出存在向国际法庭提起诉讼的可能性，但并没有阐述具体理由和方案。

在日本政府公布核污水排放决定的当天，中国外交部发言人也指出，海洋是人类共同财产，福岛核污水处置问题不只是日本国内问题，强烈敦促日方认清自身责任，秉持科学态度、履行国际义务。中国外交部还提到，日本是《联合国海洋法公约》缔约国，根据该公约，各国应采取一切必要措施确保在其管辖或控制范围内的事件或活动所造成的污染不至扩大到行使主权权利的区域之外；由于洋流、量级、洄游鱼类等因素，日本核污水排海将不可避免造成跨境影响；根据《联合国海洋法公约》《尽早通报核事故公约》《核安全公约》等，日本须承担通知并充分协商、环评监测、采取预防措施确保危险最小化、保障信息透明等国际义务。

可以说，中国政府已经对外阐释了初步的法理，但如果要使法律手段与外交途径形成合力，有必要适时加大法律说理的全面性、系统性与翔实性，同时做好主动起诉的准备。除了以上公约，国际法上有关国际不法行为责任、预防跨界损害的责任规定，国内法有关侵权的规定等，都可以适当纳入系统性的对外发声，将说理与证据话语联系起来形成缜密的逻辑链条，加大法律的正义评判与是非引导功能，政府与民间上下一体，则可形成相关的舆论联动。考虑到在日本核污水排海问题上，目前最迫切的问题是如何保证日方分享信息的真实全面性与技术可控性，通过这一综合施压方式，希望可以促成对日本核污水处理过程的有效监督，以获得充分的信息，防止日本隐瞒和冒险行为付诸实施。此种协调和联动的多管齐下方式，应当可以弥补单独采取某项措施的不足，在影响力上实现最优化。“乌拉圭河纸浆厂案”和“莫克斯工厂临时措施案”的起诉方虽然没有胜诉，但法庭仍然适当地促成了两国加强环境技术检测的合作与交流。前期的证据搜集、法律论证、舆论和外交发声也是一种综合性的准备，为在适当的时候对日方进行法律追诉创造条件，使法律作为正义的最后防线发挥威慑和预警作用。

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