上海外国语大学国际关系与公共事务学院副教授俞祖成在《日本学刊》2020年第2期发表《日本地方政府公共卫生危机应急管理机制及启示》（原文约1万字）。

一、日本公共卫生危机管理与地方保健所

（一）日本公共卫生危机管理的内涵及其体系构建

在日本，公共卫生危机管理被称为“健康危机管理”，是指“属于厚生劳动省管辖的,针对由药品、食物中毒、感染症、饮用水等引发的对国民的生命和健康安全造成威胁的事态，政府所实施的健康损害事态防控、防止事态扩大以及紧急医疗救护等业务”。截至目前，日本构建起以厚生劳动省为责任主体的中央公共卫生危机管理体制与以保健所为核心的地方公共卫生危机管理体制。

（二）保健所的定义及其功能

所谓保健所，是指负责保障地方居民健康与公共卫生的行政机构，在业务上接受厚生劳动省的指导，在行政上接受地方政府卫生行政部门的领导，具体负责包括“艾滋病、结核病、性病、感染症等疾病的预防”等在内的14项法定业务。作为地方保健医疗行政机构，保健所应通过日常监管工作预防公共卫生危机的发生，在其辖区内构筑公共卫生危机管理综合体系，并在公共卫生危机发生之际迅速掌握全局情况，调配区域内保健医疗资源，整合跨部门力量以应对危机。

二、以保健所为核心的地方公共卫生危机应急管理机制

（一）应急指挥机制

1.行政机构的责任主体、责任分担及指挥命令方式。一般而言，地方公共卫生危机管理责任人为当地保健所所长。危机发生后，保健所所长应立即采取自上而下的方式，发出应急机制启动与任务分配等指令。应急机制启动后，所长应迅速确立与危机状况相匹配的应急策略，并明确各项应急任务的责任人与责任清单。

 2.行政机构的信息收集与信息共享。当保健所值班人员收到公共卫生危机已发生或疑似发生的首次预警信息后，无论信息是否经核实或保健所是否处于上班状态，均应立即将预警信息上报保健所所长及所内其他干部。所长接到预警信息后，应尽快判断是否需要启动应急机制以及是否需要上报地方政府相关部门。

3.危机现场的应急管理。公共卫生危机发生后，保健所或地方政府总部应立即向危机发生地派遣调查人员，责令其开展信息收集、状况确认、原因调查、检体采集等工作，并要求其与现场有关部门进行协调沟通、建言献策。

4.基于跨部门合作的联防联控。公共卫生危机发生后，鉴于危机应对所需的专业知识和技能，除需要保健所和地方政府总部保持紧密配合外，还需要跨部门乃至民间力量的通力协作，携手构建联防联控、群防群治的危机应对协同网络。

（二）信息管理机制

1.信息的收集。危机应急管理期间，保健所应全面收集危机灾害信息、事故原因信息、医疗供给信息以及危机应对进展信息。

 2.信息的管理和研判。保健所应指定专人负责信息的管理，并要求其按照时序进行信息汇总。同时，保健所应成立“对策会议”，并通过制作患者信息一览表、绘制危机时序变化曲线图和危机空间扩散分布图等方式，对危机灾害的时间性、空间性及其性质进行分析，进而综合研判查明事故原因的难度、危机的规模和程度以及危机应对的紧迫性。

3.面向媒体的信息发布。鉴于危机信息在媒体发布后所产生的社会影响，地方政府应指定专人担任宣传专员以应对媒体采访。宣传专员在接受媒体采访后，应及时将采访内容上报给保健所所长和地方政府相关部门。政府应尊重和满足媒体提出的合理需求，并要求媒体注意保护公民个人隐私。

4.面向市民的信息发布。为了防止危机灾害的扩大以及出现市民恐慌和被污名化问题，政府应及时准确地向市民发布包括危机受害情况、危机应对举措以及个人防护事项等信息。

（三）市民救助机制

1.医疗服务的确保。公共卫生危机发生后，保健所如果无法及时向患者提供所需医疗服务，可向本地其他医疗机构、医师协会、市町村和都道府县寻求援助，延长医疗机构的门诊时间并确保所需病床数量和临时救助场所，做到对患者应收尽收、应治尽治。

2.灾害扩散的防控。如果出现因大规模灾害、化学物质以及核辐射泄漏而引发环境污染，进而造成市民不安或恐慌的情况，保健所应与地方政府和专家学者一起讨论紧急避难的必要性，并协助市町村、警察和消防等部门使民众知晓避难的必要性。

3.受灾弱势群体的特殊照护。危机应急管理期间，针对患有疑难杂症和精神病等慢性疾病以及需要居家医疗的患者，保健所应利用在日常工作中掌握的患者信息，全面调查这些特殊患者的避难动向及其治疗持续状况，并根据需要与医师协会和医疗机构进行合作以确保这些患者所需的照护服务。

4.心理疏导和干预服务的提供。在居民进行灾害避难以及居住环境遭受破坏的情况下，居民可能因生活环境巨变而产生心理不安和身体不适等症状。为了尽早察知这些动向，保健所应携手市町村保健中心，安排医生和保健师向居民提供健康巡回咨询服务。

5.个人隐私信息保护与人权保障。公共卫生危机发生后，政府部门应及时向受灾者提供相应援助服务。需要注意的是，居民接受灾害援助服务的信息往往涉及个人隐私，政府需要对之加以严格保护。因为这些信息一旦泄露，当事人可能遭受社会歧视甚至被污名化，这将对其今后日常生活产生不好影响，并可能因此出现人权侵害事件。

（四）法律应对机制

在日本，与公共卫生危机管理相关的法律对公共卫生危机应对措施做出详尽规定，包括临时检查、事故调查、疫情监控、防止危机扩大等措施。即便是法律未能就某些突发危机的应对措施等做出规定，政府部门也应恪守法律宗旨，坚持从“保障居民公共卫生安全”的原则出发，尽最大努力进行疫情排查并全力防止公共卫生事件的发生，同时救助受灾人员并开展善后恢复工作。

三、日本经验对中国的启示

  1.健全公共危机预警机制。在现代国家，公共危机预警尤其是疫情危机预警是一项法定制度，国家应通过立法要求政府或其他法定机构在危险尚未转化为突发事件之前，将有关风险的信息及时转告给潜在的受影响者并使其采取必要的行动，以尽可能减少事件的不利影响。否则，很可能出现因危机预警不及时或瞒报、迟报引发不可挽回的重大损失。在日本，地方层面的保健所工作人员如果接到公共卫生危机预警信息，会立即上报所长等干部。保健所所长则根据危机预警信息迅速做出是否需要启动应急机制，或是否需要上报地方政府总部的决断。如果危机预警信息特别重大，保健所所长还须亲自上报地方政府卫生主管部门并依法向社会公布。

    2.强化危机现场应急管理。公共卫生危机尤其是疫情危机发生后，政府部门应立即派出工作人员前往危机现场开展实地调查，并收集相关信息以查实事故原因。一旦错过时机，危机现场可能遭受不可逆的破坏。在日本，疫情危机一旦发生，地方政府会及时派遣工作人员前往疫情现场进行实地调查，收集与疫情现场相关的各种记录资料，包括设施的建筑图纸及其周边地图、业务记录以及操作手册。同时，调查人员会访谈相关人员并对现场残留的物质进行样本采集。在人身安全得以确保的前提下，调查人员还会根据相关操作指南，对患者的血液、粪便、呕吐物以及现场的饮用水、污水、食品以及擦拭物等进行样本采集。

    3.完善危机联防联控机制。不同于常规性公共危机，公共卫生危机尤其是疫情危机的防控，不只是医药卫生问题，而是涉及全方位的工作，更是社会总动员的总体战，需要构建科学研究、疾病控制、临床治疗等有效协同机制。在日本，地方一旦发生公共卫生危机，保健所在与地方政府总部保持紧密配合的同时，还须积极主动地与医师协会、医疗机构、警察部门、消防部门、地方卫生研究所、日本中毒信息中心、专家学者以及其他组织展开合作，以构筑基于跨部门合作的危机联防联控网络并实现组织间的信息共享。

    4.重视弱势群体特殊照护。从全球经验来看，公共危机尤其是疫情危机发生后，除了遭受灾害的普通市民，还可能出现大量诸如老年人、儿童、残障人士以及其他无法依靠自身力量进行自救的弱势群体。如果这些弱势群体无法得到政府或其他力量的及时照护，很可能在社会上引发大量的悲情故事，进而在政治层面诱发民心流失危机。在日本，公共卫生危机发生后，法律要求地方政府应及时向普通受灾居民提供心理干预和疏导服务，同时向疑难杂症患者、精神病患者、老年人、残障人士、卧病在床人员以及妇女儿童等提供特殊照护服务，以便有针对性做好人文关怀。

    5.坚持依法应急管理原则。依法进行危机应急管理，是任何法治国家均须恪守的底线原则。依法应急管理，意味着应急管理措施必须符合法律法规、符合法治精神。在日本，有关公共卫生危机应对的法律法规较为健全，其地方政府公共卫生应急管理机制也专门设有“法律应对机制”，以切实推进合法合规的危机应急管理。

（中国社会科学院日本研究所《日本学刊》特稿，仅代表作者个人观点。如需转载，请注明作者姓名及出处）