重庆大学人文社会科学高等研究院讲师潘妮妮在《日本学刊》2014年第5期发表《<特定秘密保护法>与日本国民权利浅析》（全文约1.6万字）。

　　潘妮妮认为，2013年日本通过的《特定秘密保护法》是自民党政府的“自我赋权”，使“秘密保护”成为政府主导的一项系统性权力。法案在议会“强行表决”通过，是保守主义政治家对议会“多数主义”的又一次滥用，而不是国民意见得到反映的结果。该法关于“特定秘密”指定的标准规定模糊，为政府滥用法律解释、扩张权限提供了便利，将极大制约媒体报道自由，冲击国民知情权，严重打击市民社会。《特定秘密保护法》反映了日本保守的“政府”与“市民”在权力上的失衡。

　　潘妮妮在文章中指出：2013年11月、12月，日本众参两院分别通过《特定秘密保护相关法律》（通称《特定秘密保护法》），2014年11月正式实施。《特定秘密保护法》与“安全保障会议”设置相关法案、解禁行使集体自卫权等同属于自民党鹰派“重建战前体制”的一整套举措。该法使得“秘密保护”成为政府主导的一项系统性权力，是安倍政府权力集中上的一个飞跃。虽然该法受到其他国家的关注相对较小，但从日本国内政治的角度来看，它最直接地冲击了“国民知情权”。从日本战后特殊的政治发展历史来看，议会和政党政治存在缺陷，而“知情权”以及支撑这一权利的媒体报道自由是在这一缺陷下保证国民能够参与到日常政治生活的关键要素，是市民运动开展和市民社会发展的保证，也是支撑宪法秩序的“担保”。从《特定秘密保护法》的内容和立法过程来看，都反映了保守政府权力的增长和市民行动力量的弱化。

　　（一）国民知情权与市民运动：对“多数暴政”的免疫机制

　　尽管《特定秘密保护法》是在议会“多数决”通过的法律，却并不意味着它是民意表达的产物。从日本的情况看，议会“多数主义”存在天然的缺陷，那就是战后特殊历史下日本“主权”与“治权”分离：一方面，“和平宪法”赋予“国民主权”，在实践中依赖民众力量来排斥战前体制，保障和平主义与国民权利的实现；另一方面，在日美军事同盟框架下，议会和内阁被脱胎于战前体制母体的保守主义政治集团（以自民党为核心）所主导，这意味着“治权”拥有者又始终存在挑战宪法规定、加强权力的倾向。“主权”与“治权”的扭曲，决定了单纯的议会“多数主义”反而可能成为保守主义政治家实现其“重建战前”战略意图的工具。

　　客观来说，在政治制度转型的过程中出现政治社会分裂，并不是日本所独有，二战后许多非西方国家在移植“多数主义”政治制度过程中都出现了社会分裂，并由此引起恶性党争和政治动荡。日本之所以作为一个比较成功的转型例子，在于它并不是简单地放任“精英”在议会内的博弈，而是也依赖议会外国民的自觉努力，克服“主权”和“治权”的扭曲状态，参与到重要的政治事务中，与执政的保守政治集团平等对话，制约“多数主义”。追溯历史，20世纪50年代末开始的“安保斗争”，正是“主权”与“治权”扭曲的一个极端反映，自民党的“多数暴政”导致的政治动荡迫使政府和国民寻求对“多数”的制约机制。

　　从“安保斗争”不难看出，能够在根本上制约保守主义政党手中的“多数主义”武器的，是一个相当程度上自治的市民社会空间，并以此为社会保障，而在涉及宪法秩序、国民主权的问题上，形成有组织有规模的市民运动。在前者层面，为了有效地保证市民在治理问题上的发言权，政府的信息需要有基本的透明度，而政府与民众之间的对话渠道也需要保持畅通。在后者层面，要将大众的力量整合起来，将维护国民主权和基本权利的进步思想内化为民众的共同情感，就必须有支持进步立场的、不受保守主义政治牵制的大众传媒环境。因此，“知情权”和“媒体报道自由”在日本就不仅仅是普遍性的权利语言，而是落实宪法规定的主权者权利、护卫市民和大众政治的空间、维护政治良好运转的要件。

　　（二）“特定秘密”的信息限制：政府与“市民”在权力上的失衡

　　1985年，正值冷战时期，当时自民党曾规划过《防止关系国家秘密的间谍行为的相关法律》（略称《防止间谍法》），以针对潜在军事对抗下的“间谍活动”。其被普遍认为会加强政府集权，对“国民主权”形成压制。在市民团体和大众传媒的支持下，在野党成功使其成为废案。之后，自民党将保密相关条款散置于《日美相互防务援助等协定相关秘密保护法》、《国家公务员法》、《自卫队法》等专门法规内，国家权力适用范围也因此存在限度，没有构成一个足以威胁国民主权的全面信息管制体系。 

　　然而，2013年的《特定秘密保护法》在内容上不但继承了《防止间谍法》的冷战思维，而且更接近战前体制。其内容直接指向加强对国内社会的监控和管制，直接受到打击的不是所谓的“假想敌国”和“外部恐怖威胁”，而恰恰是能够防范保守主义政府的市民运动和媒体报道。首先，法律适用范围有根本性的扩大，从专业性较强的“外交”、“防务”领域，扩大到了涉及整个社会日常治理范畴的“外交”、“防务”（也称作“国家安全”）、“恐怖主义”和外延更加模糊的“特定有害活动”领域，而以往法律（《国家公务员法》等）中存在的“一般秘密”和“特别管理秘密”的区分在《特定秘密保护法》体系下将被打破，一律被纳入严格限制的“特定秘密”范畴。其次，《特定秘密保护法》设立了“适应性评价”机制，对涉密人员及其家属的信息——包括隐私信息——进行常规的检查评估，而且不只限于国家公务员，更延伸至警察机构、政府事业外包企业，乃至民意代表（国会议员）和公益机构人员。这不仅直接降低政府信息透明度、损害媒体自由，更意味着公权力可以合法渗入私人领域。最后，“秘密”定义范围的宽泛性和不明确性，会带来权力滥用的危险。

　　“秘密”限定的宽泛和不明确，直接导致本应制衡保守主义政府的民意表达和市民运动反过来受到政府机构的限制。日本律师联合会用“反核运动”做了直观说明:“反核”运动可以被定为“强行要求国家废核”的政治主张，也就“可能被置于‘恐怖主义’的范畴内”，而且核开发与“国家安全保障”相关，那么市民要获取任何与核设施和核开发相关的信息都可能触犯“特定有害活动”和“恐怖主义”的禁区。

　　2014年7月17日，日本政府又公布了“秘密”定义的55条细则，但仍然是“定义抽象……‘秘密’范围扩大的威胁仍然存在”。不仅如此，从处理“特定秘密”的管理机制看，政府完全主导了“秘密”限定、人员监控，以及对“泄密者”的惩罚。（1）“秘密”的实际指定权掌握在各官僚部门手中，内阁府对各部门缺乏强制力，各部门可以以“对日本安全保障有显著影响的可能性”为理由，拒绝向内阁府提供材料或解除秘密。（2）缺乏“第三方监督”。负责检查监督“秘密”的限定和解除状况，以及“适应性评价”机制实施状况的“保障监视委员会”由事务次官级官僚组成，难以保证中立性，而由法律和信息事务专家——成员中法案的“赞成派”超过半数——组成的“情报保障咨询委员会”形式上是第三方，但“干预法案运用基准相关政策的权力有限，参与实际秘密指定的权限也没有法律承认”。因此，《特定秘密保护法》实质上可以为官僚机构隐瞒信息提供合法性依据，更接近“官僚制定，服务于官僚，官僚用于隐瞒信息的法案”。

　  （三）“强行表决”：“议会多数”与民意的分裂

　　《特定秘密保护法》的立法背景与“安保修约”颇为相似。具体来说，首先，立法的直接动力是日美同盟需要。2013年，《日美防卫合作指针》修改进程进入实际调整阶段，日美双方都明确表达了要加强“盟国间情报共享”。其次，都是滥用了议会多数主义。2013年7月，经过两次国政选举的胜利，自民党终结了2007年以来始终未能在众参两院同时拥有多数的状态，可以绕开在野党和大众舆论，单凭本党力量在议会强行推动战略。

　　政权刚刚稳定，2013年8月27日安倍内阁就将《特定秘密保护法》草案提交党部，开始推动立法进程。然而，2013年9月3日到17日间征集的“公众意见”，直观反映了自民党战略与国民权利的抵触。

　　对于一项事关日本国民主权的重要法案，15天的“意见征集”显得过于仓促，超过10%的“其他”意见就对此表达了不满。而公众反馈最大特征就是集中于对法案的反对态度，接近全体的77%。比较反对和赞成意见（不到13%），后者不但主张简单笼统，更表现出纯粹的政治化思维，而反对意见更为全面详尽，是基于维护普遍性社会权利，抵制权力滥用对民众权益和法治秩序的侵害。

　　尽管政府形式上表示会针对公众质疑做进一步“讨论”，但内阁接下来并没有用实际行动回应国民担忧，反而更加强硬地推进议会表决。2013年10月，第185届临时国会召开，首相安倍晋三和自民党副总裁高村正彦分别通过“施政演说”和国会答辩阐释政府政策。两者的共同点是都将《特定秘密保护法》置于一整套空洞“应对周边威胁”和“积极的和平主义外交”口号下，一味强调政府在外交、安全保障上扩大权力的必要性，却淡化乃至刻意回避议员集中关心的《特定秘密保护法》对知情权、言论自由权、媒体权利等国民权益造成不利影响的问题。

　　最终，《特定秘密保护法》在众参两院表决，尽管民主党、日本共产党、社民党等多个在野党一如既往地坚决反对，却未能阻碍自民党和公明党联合——维新会与大家党尽管与执政党共谋，但因党内出现反对意见最终采取了模棱两可的“退场弃权”态度——单纯凭借“多数主义”强行表决法案。 

　　国民对法案的怀疑态度是显而易见的，根据共同社12月8～9日的电话调查，安倍内阁支持率首次跌破50%（47.6%），较11月的调查直降十个百分点；认为《特定秘密保护法》需要再“修订”的受访者占54.1%，认为应“废止”的比例为28.2%，而认为可以直接“施行”的仅占9.4%；对法案感到不安的占到70.8%，未感到不安的仅占 22.3%。政治态度左倾的《朝日新闻》11月30日到12月1日电话调查中得到了相同的结果，值得注意的是，在安倍内阁支持层中，支持在本届国会通过的受访者只有22%，要求继续审议的占56%；在政党联盟的公明党、维新会支持层中，要求继续审议的意见占比也最高。这说明对《特定秘密保护法》的争议并非党派分歧，而是国民共有的担忧。12月7日法案在参院通过后，《朝日新闻》的民意调查再度显示，有76%的受访者认为国会的讨论并不充分，明确反对法案的有51%。而态度明显亲自民党的《产经新闻》与富士电视网的受访者中，尽管认为法案“必要”的占59.2%，超过认为“不必要”的27.9%，但认为法案需要由国会进一步“慎重审议”的仍然占了82.5%，大大超过了要求在本届国会内通过的12.8%。综合持不同态度的媒体分别进行的调查看，《特定秘密保护法》的立法可以说是议会多数对普遍民意的背离，是日本政治“主权”和“治权”分离这一痼疾的又一次“发作”。

　　（四）“主权—治权”扭曲状态的激化与国民权利的架空

　　作为一项政府自我赋权、法律解释模糊导致政府权力可以无限扩大增值的法案，《特定秘密保护法》通过限制知情权、报道权等基本权利，压缩市民社会的空间，实质上挑战了战后政治良性运作的基础。换言之，这是“主权”与“治权”扭曲状态的再次激化。进一步说，法案能够强行通过，反映了战后日本政治发展终究没能建立一个真正可持续的制度来纠正“主权”与“治权”的分裂。包括《特定秘密保护法》在内的第二届安倍内阁所推行的一系列保守主义政策，不但打破了20世纪以来维持政府与“市民”之间平衡的机制和惯例，也将进一步削弱支撑这些机制和惯例的基本权利。民意明显地表现出对知情权流失的不安，但却无法做出有效的反制，说明只要“主权”和“治权”的扭曲状态没有改变，保守政党掌握着“议会多数主义”这一强大武器，就能通过经济利益分配和社会治理，将权力渗透进国民的日常生活中，导致主权拥有者始终处于被动，国民权利就处于被架空的危险中。

　　从历史来看，“主权”与“治权”扭曲状态不能克服的最关键背景，就是超越宪法秩序的“日美同盟”的存在。日美同盟本质是军事的、非和平的，所以必然要求扩张并巩固保守政治集团的权力，以便突破宪法和平主义的限制。《特定秘密保护法》也正是处在这个历史脉络上，包括安倍首相在内的自民党和内阁高层极力以“周边威胁”、“国家安全保障”等外部理由为立法辩护，但这些“威胁”恰恰是周边对日美同盟和日本部分政治家的右倾化政策的被动反映。与此同时，长期掌握国政的保守主义集团，不断地从“保障国民安全”的过程中巩固日美同盟，迫使国民承认其权力扩张，侵蚀宪法规定的国民权利的合法性。《特定秘密保护法》正是借助这样的逻辑，把监控国民、削弱市民运动的权力赋予了保守主义政府，也就是紧张局势的制造者本身。这是知情权、大众传媒和市民运动都无法克服的根本性政治缺陷。 

　　从现实的政治变化来看，在“主权”和“治权”扭曲这一根本状态没有改变的前提下，作为“主权”拥有者的“国民”和“治权”拥有者的保守政治集团的力量平衡被打破。从“治权”的角度看，自民党如此持续激进地推行右翼政策发生在“1955年体制”结束，尤其是进入21世纪之后。

　　在自民党一党长期执政的时期，不考虑竞选压力只专注执政，政治竞争更多发生在内部派阀之间，是为各自所代表的地区、部门争夺利益分配，这种竞争可以通过党内的体系和规则来处理，而不需要进入议会层面。但是，在实际存在政党更迭的情况下，政党行为方式会发生改变。（1）为了吸引选票和维持党员数量，政党需要有更鲜明的特征和政策，这就必然提升政党的意识形态色彩，要求在对抗中表现出更多的不妥协姿态，一定程度上鼓励了保守政治集团的右倾化。（2）日本经济社会发展的颓敝形势没有根本好转，一旦政府公共政策失当，中间选民便会倾向于动用选票这一便利的惩罚工具，而与执政党势均力敌的在野党也会施加强烈的压力，因此政权更迭极快，执政党几乎没有公共政策调整和延续的空间。这种状况决定了执政党会倾向在有限的执政期间内强力推行政策，政策内容在提交议会之前不会花费大量的时间和精力进行多方对话，而在进入议会之后一旦受阻，就倾向于采取“强行表决”。这样的议会政治环境下，安倍内阁在两院优势下连续强行通过右倾色彩强烈的法案政策，实际已表明日本战后政治制度的又一次危机到来。 

　　在市场竞争激烈、信息量过于庞大的今天，大众传媒本身也已经逐渐难以坚守“安保斗争”中共同的进步立场，陷入分裂，并失去了对政治权力滥用动向的敏感。2013年9月，内阁初次公布法案征集公众意见时，“日本新闻协会”即发表意见书，但其中只使用暧昧的措辞声明对可能损害国民知情权的法案抱有“危机感”，而没有明确表达坚决的反对态度，而10月的协会大会决议的重点，则放在了就消费税上涨问题主张政府对报纸实行减税上。大众传媒在对待此类重大事件时的沉默或者意见分裂，导致捍卫权利和宪法的积极市民运动难以得到传播，也就难以获得广泛的共鸣，市民运动只能是分散的、地方性的，无法对抗在中央层面手握强大的“议会多数主义”武器的保守主义执政党。相应地，没有宣扬权利的大众舆论氛围，广大民众也就逐渐从社会参与中淡出，权利意识自然也就趋于“迟钝”。而这种“迟钝”意识又进一步使得依赖市场的大众传媒趋向保守。这样的恶性循环阻碍了权利的落实。

　　综上所述，《特定秘密保护法》的通过并不是一个独立的偶然事件，它是整个日本政治系统失去平衡的必然结果。从当代国家的各种政治机制看，实现“主权”和“治权”的统一，维持各种政治社会要素之间的参与和平衡，都是制度稳定、国家发展的关键，而不同国家实现此目标的手段和方式是不同的。日本战后的特殊历史，决定了“主权”和“治权”扭曲的状态下“多数暴政”无法克服，所以大众是否能够在“暴政”时刻被组织动员起来抑制“多数”政党就成为日本政治稳定的关键要素，这是历史所明确展示给我们的。因此，是否能够保证媒体报道自由，传媒是否能够维持进步立场，大众能否保证充分的知情权，市民运动的力量能否通过传媒的信息传递而整合壮大，对于日本的政治社会生态就显得尤其重要。因此，《特定秘密保护法》并不只是一个简单的信息领域管理的变革，而是对战后政治基石的冲击，它在实施之后会引发出什么样的连锁效应，值得研究者做进一步的观察分析。