解放军外国语学院教授徐万胜在《日本学刊》2014年第5期发表《安倍内阁的“强首相”决策过程分析》（全文约1.7万字）。

　　徐万胜认为，2012年12月执政以来的安倍内阁，其决策过程呈现“官邸主导、政官合作、政高党低、朝野交错”的特征，从而导致了“强首相”这一趋势。首相官邸在决策过程中居于主导地位，以官房长官为核心展开政策磋商，信赖官僚并善于发挥其作用，执政党追随政府决策，朝野政党的政策主张相互交错。这样的决策过程，是为了满足日本全面“正常国家化”战略转型的现实需求，却也可能由于缺乏决策制衡而误导日本的国家发展。

　　徐万胜在文章指出：在政治学理论中，决策过程就是政策的制定过程。研究各种政治行为主体（包括官邸、实力政治家、官僚、政党、利益集团等）在决策过程中的地位与相互作用，属于政治过程论的研究范畴，具有动态研究属性。与以政治制度分析为重点的传统政治学研究方法相比较，“它强调政治系统内部各个部分的互动作用，即政治系统的每项决策均为各个政治主体相互作用的结果，而且其决策又在某种程度上是新一轮决策的动因，从而有助于人们了解各种政治现象乃至某项决策的来龙去脉及其发展趋势”。

　　在战后日本自民党长期执政框架下，自民党、政府及官僚在决策过程中的地位高低与相互关系，一直是日本政治研究的重要课题。一般认为，官僚在日本经济高速增长时期的决策过程中曾居于主导地位，但从20世纪70年代起呈现由政党主导替代官僚主导的倾向，并伴随着自民党内“族议员”（指对特定政策领域拥有强大决策影响力的国会议员）的大量涌现，形成了“党高官低”（政党高于官僚）及“党高政低”（政党高于政府）的决策格局。此外，基于不同的历史阶段与政策案例，日本的决策过程亦具有明显的特征，有学者将其分为政府或执政党干部政治、永田町政治、国会政治、精英协调政治、顾客指向政治、舆论政治等多种类型。

　　日本的历史实践表明，决策过程既要保持权威主义与民主主义之间的平衡，又要满足国家发展战略的现实需求，并适应社会经济环境的变化。冷战后，在日本不断推进政治军事大国化路线的背景下，尽管历届内阁的决策过程各具特征且反复变化，但确立“政治主导”已成为日本决策体制变革所追求的主要目标，并采取了强化首相官邸辅佐机制、变革政官关系等一系列的制度改革措施。这些制度改革促使日本的决策过程呈现“官邸主导”的发展趋势，并为“强化首相权力”提供了制度支撑。 

　　但是，参与决策过程的行为主体永远是“鲜活”与“多样”的，有关“官邸主导”制度改革的分析，并不能代替对行为主体及其所处政治生态的分析。有学者认为：“政治过程是由行为主体、制度、政策理念三个基本要素构成的。实际上，它们相互交织展开，但多数的政治过程论往往只着眼于三要素中的某一项进行分析。”所以，以新制度主义分析方法为基础，多维地分析各种政治行为主体在决策过程中的地位与相互作用，尤其重要。

　　自2012年12月安倍晋三再度上台执政以来，各种行为主体在其决策过程中的地位与相互作用已经“成型”。根据不同行为主体之间的关系，安倍内阁的“决策过程呈现官邸主导、政官合作、政高党低、朝野交错”的特征，从而导致了“首相权力强化”这一总趋势。安倍内阁决策过程的特征，既是日本决策过程演变所蕴藏的规律性内涵的惯性延伸，也是安倍内阁推动日本国家发展战略转型的现实需求，但却有可能因缺乏决策制衡而误导日本的国家发展。　

　　安倍内阁决策过程的上述类型特征分析，是基于不同行为主体之间的相互关系来判定的，彼此间既独立又有所交叉。在日本，由于议会内阁制下的执政党领袖与首相为同一人，占据决策主导地位的首相官邸、政治家、政府与执政党等四种行为主体必然交叉于“首相”结点，唯有首相分别带有这四种行为主体的本质属性。这就是说，安倍内阁决策过程的四种类型特征均共同指向“强化首相权力”的总趋势。该趋势的背景在于，“强化首相权力”是冷战后日本政治行政制度改革的主要内涵，也是实现“政治主导”目标的核心内涵。从桥本龙太郎内阁时期的中央省厅制度改革至此后不断完善的首相辅佐机制建设，均带有“强化首相权力”的性质。同时，“政治主导”作为冷战后日本国内推行各项政治改革时所高举的旗帜，并不仅是为了政治家能够对官僚“说了算”，也不是为了提升执政党所属国会议员的立法能力，而是为了确立以首相为中心的内阁在决策过程中的主导地位，“政治主导”目标的核心内涵就是“内阁主导”。对此，日本学者也认为：“所谓的政治主导是‘内阁或官邸主导’，绝非‘政治家主导'。”

　　对于“强化首相权力”这一趋势，国内外学者的先期研究成果已有所关注。日本学者在研究中使用“强首相”一词，认为日本是由首相统率阁僚与执政党的“以首相为中心的议会内阁制”，“权力向首相集中”。中国学者也指出：“集中央集权化的国会重要党团领袖与制度性权力显著增强的内阁首长于一体的强首相体制的确立，也面临着对‘首相独裁'缺乏有效牵制的难题。”此种关注更多地体现在对首相官邸、省厅制度、官僚制等制度变革的分析上，而对政权运营方式、党内派阀政治、朝野政党关系等动态性政治生态因素的分析则较为薄弱。

　　冷战后，日本的政治实践表明，虽然“强首相”的制度改革是一贯的，但“强首相”的成效却并非是持续增强的。例如，作为“强首相”体现之一的官邸主导型决策过程，在小泉纯一郎内阁执政之后遭受顿挫，至安倍晋三第二次执政期间再度增强。缘何不断累积的制度变革成果，却不能保证“强首相”的成效不断增强？对此，有学者指出，冷战后日本的制度改革在推动国家发展模式转型的同时，也带来了一些“意外后果”，“政治与行政改革虽然确立了许多有价值的目标，设计了一些有特色的制度，但是这些改革往往在实际的政治运作过程中发生病变，从而导致了一些意外后果并产生了新的转型危机”。还有学者聚焦小泉首相本人的个性特征，从“民粹主义”的视角实证了小泉内阁“剧场政治”的政治过程。这说明，在制度变革因素之外，动态性政治生态因素对决策过程的影响更为重要。将政治制度与政治生态结合起来分析，或许更加贴近日本决策过程的真实。

　　安倍内阁决策过程中的“强首相”成效，得益于日本前期政治行政制度改革成果的累积，但在更大程度上也与安倍首相本人的政策能力、政权运营方式、党内派阀政治及朝野政党关系等动态性因素密切关联。从战略高度与长远角度看，在战后日本政治史中，除得益于经济高速增长时期相对有利的政治生态之外，日本从未出现过连续两届内阁长期执政的状况，但在内阁多次短期更迭之后也往往会产生一个长期执政的内阁，且表现“强势”。长期执政的中曾根康弘内阁与小泉纯一郎内阁，莫不如此。在历经多年的内阁短期更迭之后，安倍再度执政，在相当程度上是为了满足日本全面“正常国家化”战略转型的现实需求，即依赖强力领导人的推动与引领，并尽力避免内阁更迭过于频繁。因此，本届安倍内阁很有可能成为一个长期执政的“强势”内阁，决策过程中的“强首相”成效应是该内阁表现“强势”的一个内涵而已。

　　随着安倍内阁在决策过程中充分发挥“强首相”的成效，其“政绩”相当突出。仅以安全保障政策课题为例，迄今为止，从推出《国家安全保障战略》与《特定秘密保护法》，制订新版《防卫计划大纲》与《中期防卫力量整备计划》，直至废除“禁止武器出口三原则”与解禁行使集体自卫权，这些政策突破都是以安倍内阁的“强首相”决策成效为支撑的，否则难以实现。但另一方面，安倍内阁的“强首相”决策成效，也充分展示了其个人的政治理念与价值取向。安倍长期持有修正主义右翼史观，在其怂恿和纵容下，内阁阁僚多次参拜靖国神社，其本人也于2013年12月26日公然参拜，全然不顾国际社会及近邻国家的坚决反对。

　　当然，对于安倍内阁“强首相”决策成效所产生的路线偏差，日本社会并非毫无反应、任其发展。在2014年7月1日安倍内阁通过解禁集体自卫权的内阁决议之后，次日共有43家地方报纸对此发表社论，其中40家报纸表示反对；另有近160个地方政府，包括长野和岐阜县，札幌、青森、那霸和名护市，以及日本26个都道府县中的町和村，也已以不同的形式正式表示反对。在7月13日举行的滋贺县知事选举中，无党派人士、前民主党众议员三日月大造击败执政党联盟推举的候选人，首次当选知事。但是，这些表示反对或是抵制的社会力量，在现阶段尚不能成为阻止安倍内阁决策的行为主体。而且，在国会中坚决反对安倍内阁解禁集体自卫权的社民党、日本共产党，势力又过于弱小，已不是在野党的主体。接下来，安倍内阁仍将“按部就班”地推动国会审议作为集体自卫权行使依据的安全保障相关法案。

　　因此，在日本国内缺乏能够有效制衡安倍内阁决策的行为主体的情况下，若安倍首相本人的政治理念与价值取向出现偏差，“强首相”的决策成效很可能诱使日本的战略转型与国家发展发生歪曲。日本国内在不断加强“强化首相权力”机制建设的同时，正面临着如何构建“纠偏”或是“刹车”机制的重大课题，从而保证权威主义与民主主义之间的平衡。显然，作为制度改革，近些年来日本国内省厅制度改革的着力点在于如何强化“首相官邸”而非权力制衡，而作为政治生态，从党内的派阀政治至党外的在野党势力，均缺乏能够有效制衡安倍内阁决策的行为主体。特别是像“1955年体制”下社会党那样的在野党势力已彻底弱化，不仅意味着安倍内阁的国会立法过程更为通畅，还将导致抗衡安倍内阁的社会动员及民众运动难以大规模展开。如何避免“强首相”蜕变为“首相独裁”，这是一个令国际社会担忧且应引起日本国内反省的严重问题。