北京大学历史学系教授、博士生导师王新生在《日本学刊》2014年第4期发表《日本对华关系正常化决策过程再探讨》（全文约2.1万字）。

　　王新生认为，两次“尼克松冲击”不仅为日本的对华关系正常化提供了可能性，而且也使中日关系正常化产生了必要性。田中角荣首相在没有获得中方在日美安全条约、台湾、战争赔偿等问题上的具体意向之前，难以下决心进行日中之间有关邦交正常化的谈判。作为实业家出身的政治家，田中尤其重视经济方面的利益，甚至比中国政府更注重“政治解决”两国邦交正常化问题。虽然田中将日中邦交正常化课题的政策制定委托给外务大臣大平正芳及外务省少数精英官僚，但始终起到主导性作用。日本的对华关系正常化决策过程，具有鲜明的首相决断型和利益驱动性特征及理念。

　　王新生在论文中指出，近些年来，在中国学术界出现了对1972年中日邦交正常化给其后中日关系带来的负面影响的批判性反思。例如，有学者写道：“由于日本保守政治势力拒绝侵略战争责任的谢罪、赔偿，两国签订‘和平条约’的‘法律解决’不可能实现；经过日本的超党派外交、情报战活动和‘遭遇激战'式的政府间谈判，两国达成了回避‘日华和约’和日美安保体制之‘政治解决’的‘联合声明’。既然不能革除日美同盟对华敌视和美国庇护下日本对华蔑视的冷战政治属性，历史连续性结构也就决定了中日关系仍然不正常的周期性恶化特征。”

　　尽管有日本学者认为，在日中邦交正常化的谈判中，中国方面做出更多的让步，例如战争状态的结束以“不正常状态宣告结束”表述、删除“赔偿要求权”中的“权”字、日台断交也是按照日本希望的方式实施、联合声明没有涉及《日美安全条约》和“台湾条款”等，但在日本也有批判性评价日本政府邦交正常化政策的声音。早在上世纪90年代，前日本外交官冈崎久彦就认为，日本在日中邦交正常化时抛弃台湾，致使日美协调出现混乱，给予中国各个击破的机会；中岛岭雄更是批评说，在当时中苏对立之际，日本未能迫使中国让步，反而抛弃台湾，田中政府的日中邦交正常化是落入中国圈套的“拙速外交”。

　　客观地讲，上述国际政治学式的结论并非客观、准确的历史性定位。在当时的国际背景下，通过“政治决断”解决邦交正常化问题是中日两国领导人的高度政治智慧和果断行动，虽然也有遗留问题影响至今，但更多的是后来主客观环境发生巨大变化所致。尽管如此，中日邦交正常化的决策过程仍然值得研究，特别是随着近些年外交档案的公开以及当事人回忆录或日记的出版，增加了重新探讨的必要性。

　　所谓决策过程，是指政治权力者在政策提出、政策决定、政策实现、政策评价等阶段的系列互动行为，从方法论上讲是一种政治过程模式，即“包括参与政策决定的每个个人的谋略相互作用的产物”。具体地说，不同地位上的不同的人参与具体的政策决定时，其结果也不同。其次，决策者关心的事情包括国家安全保障利益、组织利益、国内政治利益和个人利益等，在各个成员利益关系的相互作用过程中，参与决策者各自在组织内的地位权限和有效使用其权限能力是两个重要因素。另外，政策决定不限于政府内的政治过程，有时因性质不同，政府外的成员也会起到不亚于政府内成员的重要作用。

　　1971年7月16日美国突然宣布尼克松总统计划访问中国，接着在8月15日尼克松总统宣布“新经济政策”，美元与黄金脱钩。由于《日美安全条约》的存在，战后日本的外交与安全政策在很大程度上处在美国的影响甚至控制之下，因此，中美关系的缓和就为中日关系正常化创造了条件。另一方面，“新经济政策”的主要目的是迫使日元升值，以解决日美贸易严重失衡问题，但其结果推动日本寻求新的市场和能源、资源来源地，而具有辽阔领土和众多人口的中国自然成为其对象。两次“尼克松冲击”后，日本对华关系正常化的政策正式提出。

　　但实际上，田中首相在没有获得中方在《日美安全条约》、台湾、战争赔偿等问题上的具体想法之前，难以下决心进行日中之间有关邦交正常化的谈判。在这一方面，在野党特别是公明党发挥了较大的作用。早在1968年，作为公明党母体的创价学会，其会长池田大作在会员大会上公开提出恢复日中邦交。1969年1 月，公明党大会又提出《公明党的外交、安全保障政策》，并发表《实现日中邦交正常化的方法途径》，引起中国政府总理周恩来的高度关注。竹入到北京与周恩来总理会谈，会谈内容做成笔记。“竹入笔记”带来中国方面的基本态度后“竹入笔记”传递中国政府放弃战争赔款信息后的，日本对华关系正常化的政策得以决定。可以看出，尽管决策组织外成员传递的信息对政策决定起重要作用，但决策组织内部提出的附加条件使最高决策者承担着具有较大风险的责任。就这一点而言，田中首相访华可谓赌上政治生命的外交行动。

　　1972年9月25日日本代表团抵达北京。尽管中国方面已经表示放弃战争赔偿，但在“日台条约”、《日美安全条约》及其“台湾条款”等问题上能否在中日政府谈判过程中避免“法律解决”而实现“政治解决”尚未明确。正因如此，在1972年9月25日日本代表团抵达北京后举行的第一次首脑谈中，田中首相表示“日中邦交正常化时机已经成熟，此次访华无论如何也要成功，实现邦交正常化”。经过中日双方艰苦谈判后，中日关系实现正常化。

　　外交政策“是以与外国和不在本国管辖下的人民、组织、地域之间关系为对象的公共政策”，因而是一种特殊利益要求的政治过程，参与的政治主体不同，而且其程序也有差异。即使在统称为外交政策的公共政策中，由于性质的不同，决策过程的类型不一样，其追求的目标也不同。由上述日本对华关系正常化的政策的提出、决定和实现，可见日本的外交政策决策过程的三种类型以及对华关系正常化决策过程所体现的决策特征及其理念。

　　（一）三种类型的外交政策决策过程

　　《日本国宪法》第72条第二款规定处理外交关系的权限属于内阁，也就意味着行政机构负责外交政策的制定与执行，因而限制了其他政治主体的参与以及参与程度。尽管根据日本宪法第72、73条“内阁总理大臣代表内阁向国会提出议案，就一般国务及外交关系向国会提出报告”、“须在事前，或根据情况在事后获得国会的承认”的规定，以国会为活动舞台的政党具有参与制定外交政策的机会，但因属于事后审查的性质，因而在野党对外交政策制定过程的影响不大。即使在日中邦交正常化问题上，也仅起到日中两国政府传话人的作用，为田中角荣首相访华并达成两国关系正常化协议创造了条件。

　　另外一个重要的政治主体是利益集团，特别是以“财界四团体”（经团联、日经联、日商及同友会）为代表的经济界利益集团。作为一个经济发展至上主义的加工贸易国家，日本财界积极参与对外政策的制定是很自然的，尤其是在对外经济政策的制定上具有很强的政治影响力。例如，1967年日本政府为应付对内投资自由化的压力，专门组织了大藏省管辖的“外资审议会”，财界领袖植村甲午郎、土光敏夫、小林中等均为其委员，其中小林中担任其会长。通产省还在“产业结构审议会”下设置了资本交易自由化特别小委员会，邀请“经团联”的事务局长担任其委员。“经团联”内部也设置了自由化对策特别委员会、外资委员会，与政府有关机构保持着密切的联系，在向政府反映企业意见的同时，直接参与政府的有关决策。在分五阶段进行的资本自由化过程中，以“经团联”为代表的财界始终站在决策的第一线，就每一阶段资本自由化的领域和企业与政府协调意见，并劝说有关产业接受自由化的决定。尽管在日中邦交正常化问题上财界的作用也不可忽视，但并没有直接参与其决策过程。

　　因此，外交政策的决定过程大致可分为三种类型：第一种是通过外交渠道收集情报并由主管外交的行政机构做出决定的外交政策。外务省的日常工作属于这一类型，可以称作是“外务省处理型”，绝大多数的外交政策属于这种类型的政策决定过程。

　　第二种是“利益协调型”外交政策决定过程。这一类型的外交政策由于涉及其他省厅权限以及相关社会团体利益，因而在制定过程中需要与各方进行协商与调整。例如，涉及对外贸易及经济合作问题的对外政策需要同通产省协商，涉及对外援助的政策需要同大藏省协商，涉及安全保障问题的对外政策需要同防卫厅协商，涉及农产品进口自由化问题的对外政策需要同农林水产省协商等。即使在20世纪70年代以前，外务省、大藏省、通产省均有各自的驻外机构和海外情报渠道并进行对外交涉，由此形成的“外交集团”、“财务集团”、“通商集团”进行的“三元外交”，在某种程度上限制了外务省的外交主导权。与此同时，相关社会团体为保护或扩大自己的利益也积极动员政治资源影响决策过程，从而增加了此类决策的难度。利益协调型外交政策制定过程的典型事例，是佐藤内阁时期的日美纺织品贸易纠纷，不仅花费较长时间，而且疏通工作十分困难。

　　第三种是“首相决断型”外交政策决定过程。这种类型的外交课题需要政府首脑高度的政治判断和行动能力，通常由政府首脑提出政策目标并做出决定，在社会舆论甚至执政党内部也存在意见分歧的情况下利用少数人达到政策的实现。在中日邦交正常化之前，代表性事例有吉田茂执政时期的《旧金山和约》及《日美安全条约》、鸠山一郎执政时期的日苏邦交正常化、岸信介执政时期的修改《日美安全条约》、佐藤荣作执政时期的日美归还冲绳行政权协定等。在这种外交政策的制定过程中，行政省厅的作用不大，甚至有外务省被排斥在与对象国交涉过程之外的情况。即使在中日邦交正常化过程中也只是少数官员参加，但从整体上看，没有对其决策过程产生直接影响，甚至存在消极态度。

　　（二）首相决断型对华关系正常化决策过程 

　　尽管在佐藤荣作政府末期田中角荣表面上对发展日中关系持消极态度，但一直主导了该项政策的提出、决定及实现。早在1971年7月5日，田中约见中国课课长桥本恕，令其拟定日中邦交正常化的可行性方案。根据桥本回忆：“那时，我曾多次前往目白的田中宅邸汇报中国形势和日中关系等问题。在田中内阁成立之前，田中任通产大臣时，他就已经在认真思考日中邦交正常化问题。”“田中志在成为首相和总裁，在做通产大臣时，他就在考虑，如果我成为首相、总裁，作为一个重大外交课题，应是实现日中邦交正常化。”1972年3月中旬，田中对热衷于日中友好事业的自民党议员田川诚一说：“一旦我取得政权，便立即实现日中复交。……中国方面的原则是正确的，几乎都可以接受，至于细小之点，可不必介意。”尽管田中首相将日中邦交正常化课题的政策制定完全委托给外务大臣大平正芳及中国课课长桥本恕、条约局局长高岛益郎、条约课课长栗山尚一等少数外务省精英官僚，但在关键时刻发挥了重要作用。例如，获知“竹入笔记”的内容后，马上命令大平“我来承担政治责任，大平君，今后事务当局的具体交涉你来做吧”。甚至在北京谈判的9月26日之夜大平外务大臣为“战争状态结束”的表达方式感到苦恼乃至无望时，田中首相的乐观态度给日方谈判成员很大鼓舞，终于找到解决的方法，也就是以“不正常状态”取代“战争状态”，从而在中日分歧点上达成妥协。

　　虽然自民党议员后藤田正晴强调指出，“田中尽管没有获得自民党的认可  决议，但通过和大平协商，豁出性命实现了日中邦交正常化”，“如果问题真的没有能解决，再加上事前也没有经过总务会的讨论，那内阁可真的有垮台的可能。我感到那时的确像走钢丝一样让人担心。如果不是田中先生这样的人是下不了决心的”。但在首相决断型政策制定过程中，执政党通常提出一个象征性、暧昧性较强的决议，委托首相加以判断、实施。例如，在“日中邦交正常化协议会”和自民党总务会通过的《日中邦交正常化的基本方针》中提出正常化的“五项原则”，即日中关系正常化应在联合国宪章和万隆会议十项原则的基础上进行；相互尊重各自不同的社会体制，互不干涉内政，尊重各自同友好国家的关系；互不使用武力或武力威胁；相互增进平等的经济和文化交流，不采取歧视性政策；为亚洲的和平与繁荣而相互合作等。即使在关键的“鉴于我国与中华民国的密切关系，应在充分考虑继续这种关系的基础上进行交涉”的前文中有关“继续这种关系”的内容也可以做出不同的解释，在很大程度上是反对派需要显示的一种政治姿态。正因如此，田中首相很有自信地向周恩来总理强调自己排除自民党内反对声音：“明天大平大臣的记者招待会，在自民党内可能要引起违反党的决议的责难。但我既是首相又是总裁，我希望能够达成协议。”

　　（三）对华关系正常化决策过程体现的利益驱动性

　　田中首相的自信还有更为重要的因素，即日本谈判的目标基本实现，也就是得到中国方面放弃战争赔偿要求的承诺。在1952年日台谈判之初，以外务省条约局局长西村熊雄为首的事务当局认为台湾当局是“地方政权”，应“有条件承认”，根据这一想法及适用范围的规定，日本与台湾当局签署的“和平条约”全部规定对中国大陆将不构成任何法律影响。然而，缔结的日台“和平条约”因包含“终止战争状态”、“放弃索赔权利”等条款，被看作是与中国“正统”政府之间签署的条约，因而条约签订后，事务当局放弃法理模糊的西村“有条件承认”论，把“日台条约”重新定位为与“中国”签订的正式条约。在条约适用范围的规定方面，则采用条约局局长下田武三的意见，把限定条约效力发生地区作为特殊规定处理。尽管根据外务省公开的档案资料显示，在开始准备日中邦交正常化时，为避免《旧金山和约》与“日台条约”发生矛盾，外务省主张政治解决台湾问题，但“日台条约”所规定的“终止战争状态”和“放弃索赔权利”等涉及中日媾和核心的规定，仍然在中日邦交正常化谈判中成为日本方面通过“法律性约束”迫使中国让步的手段。

　　正因如此，在竹入义胜会见周恩来总理听到中国放弃战争赔偿的要求时，  “以为必须支付500亿美元左右，所以听到完全没有预想到的答复时，身体在  颤抖”。“周恩来总理的话十分惊人，完全熟悉日本的情况，清楚地知道即使日本有支付的心情，但如果中国提出赔偿问题，自民党内部难以统一。”大平外务大臣看到“竹入笔记”后也喜出望外，马上带回外务省加以研究，按照其秘书森田一的说法是，最重要的是放弃战争赔偿，“如果提出赔偿，那么日中邦交正常化就只能放弃，就是这样一个重要问题。从确认的意义上讲，是竹入笔记中最重要的内容”。

　　作为实业家出身的政治家，田中首相尤其重视经济方面的利益，甚至比中国政府更注重“政治解决”两国邦交正常化问题：“本来实行日中邦交正常化这种大事，应当得到国会的批准和承认，更何况它是重大议案呢！而我竟然没有向国会提出，为什么呢?我认为无需得到国会的承认，我以所谓恢复邦交宣言的形式实现了邦交正常化。后来，我们实际就是以日中联合宣言的方式宣布邦交正常化的。从北京归来后，我出席了自民党的两院议员全体会议，向大家低头道歉，从而了结此事。除了这个方法之外，没有任何办法。”也许正因如此，自民党资深政治家保利茂在羽田机场迎接田中首相从中国回国时对后藤田正晴说：“田中君真是个运气好的男人啊!”

　　实际上，作为自民党总裁和政府首相，田中角荣在很大程度上最关心的是如何继续推动经济高速增长，即实现“日本列岛改造论”提出的目标。但为此需要将年均经济增长率保持在10%以上，而且石油消费量需要增加四倍——当时中东的全部石油产量。或许能源供给多元化及增加进口量也是田中首相急于实现日中邦交正常化的一个因素，因为早在石油危机爆发前，田中首相就组织经济界人士和通产省事务次官两角良彦等官僚，探讨作为资源小国的日本能源自立的方案。

　　就结论而言，1972年中日两国之所以非常迅速地实现邦交正常化，如果说中国方面更多的是追求安全利益的话，那么日本方面更多的是追求经济利益。从某种意义上讲，动机上的错位是后来出现各种问题的间接且远期因素。因为其后不久，中国转向全力推进经济迅速发展的改革开放时期，日本则在中曾根康弘政府及其以后时期以政治大国作为国家的新追求目标。尽管经贸领域的问题导致中日两国在历史认识方面的摩擦，但基本上在各个领域保持了良好合作状态。其后，随着冷战国际格局的终结、全球化时代的到来、中国经济的高速增长，两国在安全领域也出现了对立。特别是进入21世纪以后，由于中国经济持续高速增长并在规模上超过日本，在地区乃至世界舞台上发挥更大作用的两国战略目标呈现正面碰撞状态。

　　正是在这样的历史背景下，尽管在中日两国经贸领域仍然保持合作的态  势，但在政治、安全、领土以及历史认识等领域却从友好转向摩擦、对立、对抗甚至冲突。正因如此，可以说，目前中日关系的紧张化更多的是中日邦交正常化以后主客观环境发生巨大变化所导致的。