北京大学政府管理学院副教授白智立和韩国学者、日本法政大学公共政策研究科客座准教授申龙彻在《日本学刊》2013年第6期发表《文化特性与行政改革：行政文化研究视域下的日本公共行政探析》一文。指出：日本的行政文化，作为日本公共行政的基底，承托起战前的日本现代化发展和战后的经济高速增长，发挥了非常大的作用。日本行政文化的形成及认知，同中国、韩国等东亚国家相比，经历了不同的发展路径。对日本行政文化进行研究，可以看出日本公共行政的文化特性及其变迁。日本具有深厚的官僚制传统，其行政文化也与此有着根深蒂固的联系，同时又跟不同的发展阶段和体制变迁相关联，呈现出了时代的不同特点。

　　一般而言，行政文化（administrative culture）研究是关于“行政的文化特性”或者“行政组织及其成员的行为方式”的总体分析和探讨。基于这一行政文化定义的跨学科研究，实际上是大体分为两个研究脉络而形成和发展而来的：一是主要围绕欧美先进国家的传统政治体制与行政官僚之间的关系（即“政官关系”），以此为出发点而展开的行政文化探讨；二是关于二战后亚洲等地区新兴国家的行政文化研究。

　　中国、韩国等国家积极推进的行政文化研究，其起源可以追溯到20世纪50～60年代的比较公共行政研究（comparative public administration）和发展行政研究（development public administration）。对这一命题的关切或热心研究的原因，最初在于发展中国家在现代国家的建构和发展过程中，人们开始追问未能成功引入先进国家行政制度的缘由，并将现代化等遭遇挫折或失败的原因归结为由本国（即发展中国家）自身的历史或传统等文化因素所造成的。

　　具体而言，先进的欧美国家的行政制度之所以未能很好地移植到发展中国家来，诸如儒家传统文化中重视的上下位关系以及家族主义的组织观念等基于历史传统的非合理性被作为问题的成因而一一析出，并被认为是妨碍先进国家的行政技术和政府管理技能未能得到有效转移或扎根于后发国家的最基本要因。但是，如果以日本公共行政的文化特性的探讨为视点，则可以发现事实并不完全相同。

　　（一）行政改革语境下的战后日本行政文化变迁

　　行政文化研究的目的，在于发现和理解行政文化的变迁以及探明文化与行政体制的相关性。关于行政文化的讨论，常常将思考的落脚点置于行政变革，即政府组织及其成员的行为价值的改变或改进上，因为只有行政意识的变化才具有行政变革的本来含义。而战后的日本行政发展史正是一部行政改革史，是建构在连续不断的行政改革过程中的。因此，围绕日本行政的文化特性或行政文化的分析，还有必要遵循行政改革—文化变迁—行政变革这一思索逻辑加以观察。

　　1.战后改革、90年代行政改革与日本行政文化变迁

战败后的日本经历了美国占领当局主导下的民主化改革，其中以建构民主行政体制和推进行政民主化为预设目标和基本内容的行政改革，自然成为战后改革的核心议题。特别是制定了取代原来的《大日本帝国宪法》的新宪法，即《日本国宪法》。新宪法第15条中，过去的“天皇的官吏”被置换为国民“全体”的服务者，选举和罢免公务员成为“国民固有的权利”，从而确立了国民主权的宪法规范。因此，日本行政官僚制的基本定位发生了根本变化。

　　而且，过去在“地方官官制”管理之下建立的中央政府派任官员统管地方政府的具有强烈中央集权色彩的“官治”地方制度，也由于新宪法中新设定了“地方自治”（第八章）一章而使地方自我管理得到了制度性民主保障。地方政府的代表，即地方的行政首长以及地方议会的议员，需要由地方居民直接选举产生，即统管地方行政的行政首脑需选举产生，实现了从中央行政官僚的委任制向公选制的转变。

　　战后改革所推动的民主化进程，对原来的政治与行政关系，即日本的“政官关系”也带来了一定影响，使战前形成的具有特权特性的行政官僚制发生了变化。这里需要指出的是，战后自民党长期执政的政治条件虽然使执政党与政府部门的紧密合作延续了行政官僚的政治影响力，但同时以地方为政治活动基础的政治家的出现，也给日本传统的行政优越的“政官关系”带来了变动。譬如，依靠地方选票当选的政党政治家们，往往会努力从政府财政预算中尽量争取更多的公共设施建设等预算分配，并将其诱导到自己的选区。特别是他们在参与这一“地方利益诱导政治”的过程中，不仅强化了自身的政治基础，而且从中还学到并精通了关于特定政策的知识和技能。这就是一般所说的具有超出中央政府的行政官僚所掌握的知识技能的所谓“族议员”的诞生。这些族议员，一般被称为建设族、厚生族等，主要参与或干预日本的公共建设以及卫生部门等的主要政策制定，其主要目的还是在于优先向自己的选区进行利益诱导。

　　这样的日本政治行政现象被称为“政治优越”，其功能的发挥可以说一直延续到受小泉政府推动的“没有禁区的结构改革”影响而失去这一特权为止。不过，这一国家决策主体由以往的政府官僚向“族议员”的发展变化，实际上部分削弱了日本传统官僚制所具有的特权性特征。同时，伴随20世纪90年代之后信息化和国际化所引发的世界经济全球化浪潮的出现，日本社会也不得不开始应对当时的世界性潮流即所谓的“放松管制”（官向民让权）和“地方分权改革”（中央向地方让权）。关于放松管制的行政改革，主要是在20世纪80年代之后的民营化改革路线的延长线上，于2000年之后不断推动了政府市场管理的改革以及公共部门积极引入民间资本和管理方式（如PFI、PPP等）的改革。与此同时，1995年之后，地方分权改革作为一项改革议题成了政治讨论的焦点。特别是1999年日本制定了《关于为推进地方分权而完善相关法律等的法律》（即地方分权一揽子法）之后，日本社会进一步加快了从中央集权型统治体系向地方分权治理型体系的变革。

　　这一放松政府管制以及地方分权改革的推进，也给政府职能的变化带来很大影响。特别是以往作为政府的权责而提供的众多公共服务，在“民间能够做到的，交给民间完成”改革方针之下，被开放给民间和市场，因而推动了邮政民营化以及农业领域的企业准入、员工派遣法的放松管制等自由化改革。其中，2000年4月开始实施的“护理保险制度”，主要是应对日本老龄化社会条件下不断加剧的老年人护理问题，并对其进行了根本性改革。其主要内容是从过去的行政处置向契约管理转换，同时完善了护理服务的选择、权利保障以及保健、医疗、福利服务的一体化供给。而且，其服务的供给主体，也由政府向民间转移，经费来源则由保险费保障。

　　以上讨论的发生在日本的政府职能转变以及公共服务主体的变动等，对本文的研究而言更为重要的是：这一改革的结果要求政府行政积极向具有民间思维和社会意识的公共行政转变，因而它在促动日本政府行政的文化变迁。现在，在日本，越来越多的政府机构开设了像民间银行那样提供综合服务的窗口，其中政府组织中还出现了像民间企业那样将政府机构称为“我会社”（即公司），将行政首长称为“社长”（即老板、总经理）的公务员。从这些变化中，我们可以明显地看到日本的政府行政与民间（市场）之间的意识屏障或纠葛在逐渐消失。

　　2.公务员制度改革中的“官文化”考察

　　政府行政向民间社会的同化现象，不仅削弱了战前以来形成的日本政府行政特有的特权意识或文化，同时还使得以往被政府行政垄断了的公共服务的供给开始转移到多样化的社会主体手中。这样一来，日本的“官”特有的行政文化开始向接受更为多元的价值的方向变迁发展。

　　这一“由官到民”、“由中央到地方”的日本改革潮流，对中央政府层面的制度改革也带来了一定的影响。这可以从运用新文化理论（new culture theory）的理论框架分析日本省厅官僚的“霞关”文化的研究成果中得以发现。西尾隆在《公务员制度改革与“霞关文化”》这一研究报告中，主要探讨了围绕日本公务员制度改革的相关讨论，利用新文化理论分析了日本中央政府行政官僚制的“霞关文化”是如何被理解、接受以及变化的。“霞关文化”，与特权文化特性有关联，是指“以将固有的政治行政文化的形态扩大再生产的中央省厅的高级官僚们置于核心的持续性的制度状况”。文中谈到的“霞关文化”的变迁，是指西尾所观察到的新文化理论所提出的四种类型，即等级主义型、平等主义型、个人主义型、命运主义型的四种要素混合存在的复合社会形态。西尾还指出，其中官僚组织成员间的“平等主义”以及作为集团（集体）的共存关系的“相互性”（mutuality）文化特性仍然占据优势地位。

　　作为“官文化”或官僚文化、组织文化的具体表征所体现的组织中个体之间关系类型的强调“平等主义”的社会关系，以及表现为“相互性”文化倾向的官僚群体“集体”共有的价值观念，就是当前凸显的“官”的“生活方式的总体”。这些也正是维系和支撑“明治官僚制”遗留下来的以重视组织整体的“和”、隐去个体的主体性，而使得固有的覆盖社会文化等的“特权”行政文化形态得以生存延续的基本文化内核或文化基础。

　　当然，对于行政改革的这一“文化基础”的足够理解，或许可以成为解开当前存在的“相互性”文化咒符束缚的重要契机。也就是说，从对既有的文化类型的“认知”出发，正如西尾所指出的那样，将现存的文化类型看做自我的文化认同并实现文化的“变迁”，这应当成为文化理论意义上的改革程序或路径。那么，这一改革或行政文化的变迁路径的选择，不应是非连续性的“转变”，而应该是连续性的“完善”或改进。

　　进一步来讲，基于这一文化理论的改革讨论，其有效性不仅在于有利于公务员行为方式的国际比较和对长期变化的观察，同时还可以应用于对短期的政治过程进行分析和具体的制度设计。由此，我们可以进一步确认行政文化研究的目的以及它所具有的实践意义。而这一讨论的归结，又使我们回到关于行政文化的最初探讨，即比较公共行政研究的原点上来了。笔者也曾就信息化发展过程中的信息通讯技术（ICT）的应用与行政文化变迁的相关关系，做过问卷调查和比较研究。从调查结果中我们发现，日本的“官”即公务员对以信息化为媒介的行政文化的变迁可能性的期待值并不高。

　　同时，这项关于信息化的推进与行政文化相关性的公务员意识调查还显示，行政组织中存在的诸如保守人事记录信息秘密等的封闭性传统，恰恰是行政文化的改进或变迁变得迟缓的最大要因。因此，行政文化的变迁这一行政发展或行政变革课题，还需要伴之以行政公开、官僚制组织透明化等的行政改革措施，方能得到进一步克服。

　　（二）日本公共行政的文化特性及行政变革课题

　　对行政文化研究视域下的日本公共行政的文化特性进行探讨，我们不难发现日本行政文化及其认知的建构特征和变化，同时还能看到政治体制变动以及行政改革推动条件下的行政文化变迁。总体来说，日本的行政文化是在继承了日本固有的民族信仰和武士道等传统要素的同时，在战前天皇制的统治结构之下，又接受了欧美国家的先进制度而融合发展，并作为日本独特的行政文化稳固下来的。因此，日本行政文化体现出的基本特征可以表现为:作为社会构成原理的行政文化，存在于比起“个人”（个体）更加重视“集团”（集体）的文化传统之中，并作为亚洲价值与西方价值相融合的混合模式，在其现代化发展过程中发生了功效。

　　虽然关于日本行政文化以及认知特征的独特性，今后还需要进一步的比较研究来加以验证，但日本的事例足以深化我们关于行政文化的问题思考、问题关心以及丰富我们的行政文化研究视角。而如何看待和根本变革“明治官僚制”残留下来的行政文化，既是战后日本一以贯之的行政学命题，更是未来仍待超越的行政改革乃至政治改革课题。在此，我们围绕本文关于日本行政的文化特性和行政变革议题展开进一步的总结探讨。

　　1.公共行政文化特性的形成与行政环境、政治文化、社会文化有着密切的关系

　　虽然日本行政文化表现出的“特权”文化形态或特性，在战后很长一段时期也仍然被隐形留存下来，当然这也是“文化”所具有的基本机能。同时，这一文化特性的总结是建构在战后日本民主化改革的相关思考基础之上，也是与战后日本行政学研究的主体脉络紧密联结的，可以说是民主化发展、体制变革和行政改革的产物，是一种反思、解构和重构的行政文化思考。而这一文化特性的得出，让我们体察到日本行政文化的形成所走过的不同于东亚其他国家的发展路径。

　　2.战后行政制度的变动和健全等官僚制组织正式化的演进以及分权化、透明化等政府治理的推进，在弱化传统行政文化的封闭性、特权性特征

　　譬如，20世纪90年代之后，行政改革活动的深化使日本行政文化变迁表现出“复合社会形态”特征，让我们捕捉到日本行政文化正处于过渡发展过程中的变化轨迹，或许“行政人”主体性的部分显现等对今后如何看待“文化决定论”或“文化不变论”可以提供有益的参考。特别是关于行政改革实践与行政文化的连续性“完善”和改进路径的提出，对于我们思考未来的行政变革无疑悄悄打开了一扇门。

　　3.行政文化具有超越发展阶段的基本特性，这也是行政发展和行政变革的主要课题

　　虽然战后改革以及20世纪90年代以来的全球性行政改革浪潮引发了日本行政文化的局部变化，但是“平等主义”、“相互性”文化特性优位的行政文化，仍是当前日本行政文化表现出的基本特征。本文探讨的“相互性”文化特征等还与“特权”行政文化的基本表现有着千丝万缕的联系，是构成传统行政文化的基础要素。同时，正因为如此，本文的讨论使我们可以更加明确行政文化研究中的行政文化变革与行政改革之间的内在联系，并意识到行政改革的结果需要不断向行政文化的改进方向接近。这同时也是行政文化研究的基本动机或目的。换言之，在长期的历史发展中实现了行政现代化的日本，仍然内含行政环境变迁条件下的变革传统行政文化的“政府行政现代化”课题。

　　4.涉及具体的行政文化改进这一行政改革或行政变革课题，还需要进一步了解行政文化的实际功用，关注制度变化与现实运作的均衡性等复杂的现实问题

　　因此，关于日本行政文化与行政发展的讨论，还有进一步拓宽的研究空间。在未来的行政文化变革以及行政文化研究中，更需要具有对一个国家的公共行政的制度、政策、管理层面的准确把握和实证研究，以及足够的比较研究层面的知识储备。当然，这些也是留给日本问题研究以及比较公共行政研究的未来课题。在当前治理变革的总体趋势之下，则需要将行政变革的目标或课题的设定置于适应这一发展趋势的文化建构框架内，通过不断的行政改革改进和创新行政文化，进而促动行政变革。